《无锡市促进行业协会发展条例》十年评估
无锡市工商业联合会
无锡市大多数市级经济类行业协会是在计划经济向市场经济过渡过程中蜕变而来的，行业协会的设立往往是行业管理部门的选择而不是社会选择，保留着计划经济的思维习惯和路径依赖。行业协会的管理上存在着体制和机制障碍，组织建设上不能体现经济特性和社会属性，与市场经济的要求有较大距离，满足不了经济建设和社会发展的需要，行业协会的改革发展势在必行，2003年8月，经江苏省人大批准实施《无锡市促进行业协会发展条例》（以下简称“条例”），为无锡市行业协会改革发展提供了法律保障。
一、《条例》对行业协会改革发展的促进作用
从座谈会、调查问卷来看，无锡市行业协会的改革一直走在全省乃至全国的前列，《条例》的出台和实施具有科学性和前瞻性，有着重要的促进作用：
2、推动政会分开。2005年6月，依据《条例》无锡市委出台了《关于全力实施改革攻坚七项重点工作的决定》，按照市场化、民间化、社会化的要求，全面清理整顿行业协会，完成行业协会与挂靠的政府部门在人员、场地、经费上的“三脱钩”。
3、建立归口管理体制。依据《条例》，2006年12月，无锡市委、市政府公布了《关于进一步推进和深化改革攻坚重点工作的实施意见》，对行业协会提出了归口管理，经济类行业协会归口到市工商联，并与民政部门、行业管理部门分别负责业务管理、注册登记和业务指导，共同履行规划、发展、监管、组织协调、指导服务等职能，并依法落实扶持政策，依法督促行业协会承接政府职能等。
4、推进政府职能转移。依据《条例》，2010年1月，出台《无锡市行业协会商会承接政府有关职能的实施意见》和《无锡市政府购买行业协会商会公共服务实施办法（试行）》。6个部门向12个行业协会转移职能70多项。转移的主要职能有技术和技能培训、行业评比、行业统计、行业调研、行业咨询、行业认证等。
二、问题与思考
党的十八大和今年两会对行业组织改革发展有新的阐述和新的要求。《条例》出台实施已近十年了，就内容而言，要随着新形势变化而变化。
1、“一业一会”到“一业多会”问题。从座谈和调查问卷来看，近60%赞成“一业一会”，近30%赞成“一业多会”，还有的讲不清楚。主要要看行业的特点、时间条件和上级精神来确定。
2、行业协会实行自愿入会、退会自由的原则。这一条意见很统一，体现行业协会的社会属性和民间性。
3、市、不设区的市人民政府必须设立专项资金，用于扶助、支持行业协会的发展。从座谈、调查问卷来看，90%以上都持同意意见，政府扶持政策还没有到位，还有的就不清楚。
4、《条例》中应建立行业协会的退出机制。对长期不开展和参加活动的，对年检不合格的行业协会应取消法人资格。
5、职能转移应有可操作性的细则。从座谈、调查问卷来看，90%以上认为，职能转移达不到效果。一是政府部门缺乏职能转移的意识和主动性。二是社会组织“推销”服务，政府部门不共鸣。三是协调机构责任措施有待到位，协调机制有待确立。四是行业协会自身素质有待进一步提高。
6、贯彻上级有关行业协会改革的精神与无锡现有行业协会归口管理模式的结合问题。从座谈、调查问卷来看，60%以上还是赞成无锡现有的归口管理模式，20%以上是赞成不要主管单位的。其他是谁不清楚。从无锡现有的行业协会运作来看，三分之一还是能正常运作，主要是资产公司转制的和一些依附职能部门的协会；三分之一维持现状，主要依靠会长或秘书长个人威信和感情因素；三分之一基本名存实亡，连地址和人员都联系不上了，因素很多。总的来说，无锡行业协会仍然处于培育、发展阶段，如果放开无主管，可能还要有一个相当长的时间，当然那是行业协会的发展方向。
总体上可以归结为“一个缺乏，两个不充分，三个不到位，四个不适应”：
一个缺乏。《条例》中缺乏深入推进协会改革发展的配套政策和具体措施。归口管理只是一项改革措施，缺乏法理依据。归口管理只有工作目标，而没有实现目标的具体措施。职能转移和购买服务等缺少相关配套实施细则，程序不明晰，法律地位难以保障。从座谈、调查问卷来看，少数协会因领导变动，还想把已经转移出去的技术性服务职能收回来。另外，在人才引进和培养、税收优惠方面也缺少配套政策。两个不充分。一是思想认识不充分。有关部门对发展协会的重视不够或存在疑虑。如一些行业主管部门，在落实行业组织改革发展的政策上缺乏自觉性，在支持协会开展工作上缺乏主动性，在扶持发展上更无设想和计划，在职能转移上由于利益驱动而顾虑重重，转移进程较缓慢（部分协会获得职能转移也是因会领导的个人魅力）。会长、秘书长等相关从业人员对协会作用和地位认识不够，仅仅把协会当作提高自身地位、职业过渡的工具。社会舆论支持不够，宣传不够。
二是作用发挥上不充分。我市有关重点行业协会的领导多数由公务员岗位上退下来的领导担任，年龄偏大，对协会商会市场化运认识不够，习惯行政指挥，没有在真正意义上体现市场第三方作用，服务产品的供给较少，服务的质量和效果较差，在提升微观经济活动的组织化程度、协调和平衡市场主体利益、提高市场资源配置效率、协助政府履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能等方面还没有真正发挥应有的作用，一定程度上也影响了协会的社会声誉。
三个不到位。一是扶持协会商会发展的政策落实不到位。自2003年出台的《无锡市促进行业协会发展条例》到2012年颁布的《无锡市深化行业组织改革发展的指导意见》等许多政策，都涉及到支持和促进协会改革发展，但政策内容多数是原则性要求，缺少程序性规定，操作性不强。有些文件[如资产经营公司二次改制中给予协会部分资产并列入改制成本的政策（锡政办发[2005]145号）]的权威性不强，难以推进。职能转移、购买服务等文件配套政策不完善、难落实，所以协会得到的实实在在扶持少。二是归口管理部门的履职能力建设不到位。经济类行业协会商会归口工商联管理，没有增加人员编制，没有给予工作经费。而工商联等归口管理部门都是群众性人民团体，人员经费少，服务手段少，导致履职能力不强：一方面缺乏强有力的监管措施，难以建立起长效管理机制，无法通过监管促进协会商会发展。另一方面缺乏强有力的服务手段，难以建立起有效工作机制，无法主动服务帮助协会商会发展。因此在归口管理中，往往感到力不从心，监管不到位，服务跟不上。三是协会商会建设的监管服务不到位。虽然初步建立了协会商会的评估考核机制、孵化培育机制，但没有相配套的激励奖惩机制，所以不能把这些监管服务机制转化为协会商会内在动力，导致全市协会商会的结构布局不合理，组织发展不平衡，功能作用不尽人意。
四个不适应。一是协会自身建设与市场需求不相适应。大多数行业组织缺少高素质从业人员，普遍年龄大、专业素养、工作能力、工作精力不足；自我造血功能不足，自我发展能力较弱，服务手段少，服务能力、服务水平难以满足行业发展需求；行业公信力和社会声誉不高。不仅不能满足市场经济发展的需要，而且面临自身能否生存的问题。二是协会结构布局与产业发展不相适应。尚有较多新兴行业未建协会商会，需要组建，有部分协会商会业务交叉、功能重叠、行业分得太细太小，需要归并整合，有部分协会商会名存实亡，需要重整或注销。三是协会外部环境与内在需求不相适应。协会最根本的属性是社会属性。由于有关部门的利益驱动，在促进协会发展上不放手、不放心、不放权，导致协会无法有效参与社会管理、社会建设和公共服务，限制了协会做优做强。四是协会规范发展与督导机制不相适应。目前在规范协会行为上主要有两大措施：标准化建设评估和工作规范要求。评估是自愿参加，工作规范是指导性意见，缺乏强制性，难以贯彻落实。目前年检是检查协会商会全年工作的唯一有效手段，但由于相关部门只从自身工作利益出发，导致检查程序和手法不一，而且内容比较简单，存在滞后性，也没有统一的评判标准，随意性大。
三、完善和落实《条例》的对策建议
行业协会的改革发展，是贯彻落实科学发展观，实现“中国梦”，加快转型升级的内在要求，是率先基本实现现代化，建设“四个无锡”的迫切需要，是加强党的执政能力建设、巩固党的执政基础的必然要求。虽然我市协会改革取得了较大进展，但制约协会商会健康发展的深层次矛盾和问题依然存在。按照我市行业组织“十二五”规划，要基本建立体制完善、结构合理、行为规范、法制健全、与社会主义市场经济相匹配、与行业发展相适应的行业组织发展体系。达到结构优化布局合理，职能完善功能凸现，监管有效服务到位，在我市经济建设和社会发展中真正能够发挥作用，还必须进一步深化和推进协会商会的改革。为此我们建议：
1、强化领导认识，实现顶层推动。要进一步提高全社会特别是各级领导对行业协会的作用和地位的认识，通过顶层推动，大力支持行业协会健康发展。把有关行业协会的工作目标和要求，纳入到党政部门的工作内容之中、纳入到全市社会建设的具体考核目标之中、纳入到“基层组织建设提升年”活动之中、纳入到“四个无锡”建设之中。
2、创新管理方式，强化政策保障。要进一步完善政策措施，在听取民政、归口管理单位等多方意见的基础上修订《无锡市促进行业协会发展条例》，为无锡行业协会改革提供法律保障。进一步明确归口管理相关部门的职责和要求、权利和义务，提高工商联等归口管理部门的监管服务能力，达到监管与服务并重，督查与指导兼顾。支持归口管理部门在协会中开展党建工作，并理顺工作关系。
3、加大扶持力度，促进职能转移。一是落实《江苏省行业协会条例》和市“促进行业协会发展条例”的有关规定，设立行业协会发展专项资金，用于政府扶持培育重点行业协会和购买行业协会的公共服务等。二是制定有关配套政策。健全协会劳动用工、人事工资、职称评定等政策，尤其要完善协会服务性收费的税收优惠政策，规范税务票据制度（目前的税负达10%左右）。三是完善政府购买服务机制。进一步完善购买服务的实施办法，解决好购买服务的资金来源，建立公开公正公平的“公招公投”等购买程序。特别在公益性服务上要加大购买力度，建立职业培训、技术咨询、信用体系建设等公共服务平台。四是完善政府职能转移工作机制。制定具有操作性的实施细则，加大转移力度。尤其在重大投入和技术改造项目、全市经济工作决策上，有关部门要听取协会意见和建议，购买协会的咨询和预审服务。
4、重视能力建设，充分发挥作用。要坚持分类指导、优胜劣汰、重点突破、逐步推进的原则，从内外两个方面推进协会加强能力建设。对内来说，通过组织引导，奖惩结合，增强协会商会内在发展动力，激发自身工作活力。一是强化评估，分级管理。全面掌握协会运作情况，为分类培育、分类服务、分类规范提供依据。二是重点培育，典型引路。对能力出众、工作规范、成绩显著的协会要给予表彰和奖励，优先给予承接政府职能转移和获得政府购买服务，在公共服务平台建设上优先得到政府支助。从外来说，通过营造良好的发展环境，为协会商会提供更好发展空间。一是加强舆论宣传，提高协会社会形象。二是加快推进政府职能转移和购买服务，让协会商更多地参与社会建设和管理。三是给予协会开展有偿服务更多便利。
5、完善综合监管，促进健康发展。一是要调整年检等监管内容，把领导班子和会员变动的具体情况、撰写行业发展报告、党建、社会公益事业等纳入年检中，以便更全面地了解协会运作状况。二是要规范监管程序，提高监管效能。充分发挥归口管理部门的监管作用，做好年检、新建协会、业务范围变更等预审工作，职责分明，层层落实。三是要建立健全进入和退出机制，优化协会商会结构布局，尤其要淘汰一些不作为、难作为的协会商会，鼓励餐饮、旅游、家政等服务业协会归并整合，做优做强。四是要利用现代信息技术，建立社会组织的信息服务、信息公示平台。五是要加强社会组织执法力量建设，加大执法监察力度。六是要完善登记管理机关、业务主管单位、业务指导部门及相关职能部门信息交流、协同监督、齐抓共管的责任机制，提高监管合力。从而形成党委领导、政府管理、社会监督和组织自律相结合的综合监管体系，全面组织、指导、监管、服务协会发展。
（无锡市工商联供稿2013.11.20）
