中共中央 国务院《关于加强和改进新形势下工商联工作的意见》指出：“完善社会主义市场经济体制，健全现代市场体系，必须加强和改进工商联工作，积极培育和发展中国特色商会组织，加强行业自律，规范市场经济秩序”。应依据中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》精神，把培育和发展中国特色商会组织提到国家治理体系和治理能力现代化，以及重点围绕市场经济体制改革的高度加以思考，其关键在于顶层设计和制度创新。

　　一、充分认识培育和发展中国特色商会组织的重大意义

　　培育和发展中国特色商会组织的重大意义，集中体现在它在完善国家治理体系、完善市场经济体制和促进经济发展的作用上。广义的商会泛指各类商业会员组织（Business Membership Organization），其中包括按照行业设立的行业协会（含中小企业协会、女企业家协会等商业团体）以及商会组织 ，狭义的商会则专指按地区设立的跨行业、综合性的商会组织1。本文使用的“行业协会商会”这一术语相当于广义商会的含义，即它包括了行业组织和商会两大类商业团体2 。理论和实践表明，行业协会商会在国家治理、市场经济体制和经济发展中具有独特的优势和作用，它是改善经济、政治和社会结构必不可少的要素。

　　1、它是政商关系良性互动的沟通者
   
　　政府与商界之间，在许多问题上存在着相互依存（互补、合作）而又相互对立的关系。政府为维护全局利益、调控经济，间接或直接地影响商界，而商界为维护自己的权益通过各种渠道游说影响政府，在双方的互动中必然会出现利益矛盾、利益博弈，甚至还可能矛盾激化。如亚当•斯密所说：“一个商人不一定要是任何一个国家的公民。他在哪里经商，对他来说在很大程度上是无关紧要的，一件非常细小的不快之事，就可以使他把资本从一国调往另一国。随同迁移的是资本所支持的全部产业。”在这些问题上政商沟通显得极其重要。行业协会和商会就是沟通、协调商界与政府之间相互关系，使两者保持良性互动，妥善化解各种政商矛盾的重要渠道。
   
　　从国内外经验看，行业协会商会主要是在以下几个方面在政府和商界之间通过互动进行沟通：一是对政府的经济社会发展战略和政策提出建议；二是反映行业的或地区的商界利益诉求，以维护民营经济的合法权益；三是维护“亲、清”政商关系，促进廉洁政府建设。而这些沟通，客观上起到了纠正政府失灵行为的效果。

　　2、它是保证市场经济运作的基本公共品的重要支持者    
   
　　市场机制顺利运作和企业正常经营所必须的最基本的公共品是产权保护、完善的法制和经济基础设施。这三项公共品通常都由政府提供，但作为商人和企业利益代表的行业协会商会也发挥着不可或缺的支持作用。商人和民营企业的产权及相关利益受到国家或其他部门侵犯的现象普遍存在。在这种情况下，行业协会商会就会代表会员的利益，积极向政府部门提出完善法制、保护产权及其他的利益诉求，或通过法律途径积极维护行业及其相关企业的权益。在基础设施建设方面，行业协会商会常通过游说要求政府加强相关基础设施建设，有时则直接参与这方面的建设。在当代发达市场经济国家，政府多以“公私合作伙伴关系”的形式，由行业协会商会参与区域的以至于国家的基础设施建设，法国政府还直接授权工商会建设和管理如机场、工业园区和会展中心等基础设施项目。

　　3、它是市场失灵的弥补者

　　市场失灵指由“看不见的手”的缺陷导致市场信号失真、资源错配，最常见的表现就是经济结构失调、产能过剩、过度竞争，经济效率降低。
   
　　行业协会商会在弥补市场失灵和政府失灵中都发挥着十分重要的作用。其最突出的作用就是基于“集体行动”的机制和制度的力量，通过协会商会与相关企业、行业、政府部门和工会等组织的谈判协调，在相互依存的企业之间、行业之间，合理调整产品、行业结构，应对企业和行业的危机，提高经济效率。这种协调包括产业链、供应链的纵向协调和横向协调。如江苏紫菜协会通过规范全省紫菜生产标准和建立统一交易平台、交易规则，联合发起对日贸易壁垒调查，使中国的紫菜成功打入日韩市场。再如太仓市璜泾镇商会和加弹同业公会在加弹产品市场萧条时，通过行业内协调，一定程度上遏制了业内企业间的无序低价销售竞争，该商会还建立集中、统一采购上游产品的协调机制，实现了原料价格优惠5%，以及货款支付可赊欠15%的有利条件。

　　4、它是创新活动的促进者
   
　　中共中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要建设国家创新体系，而行业协会商会就是其重要的组成部分。德国K•Koschatzky等4名学者对德国工商团体在社会创新体系中的作用做了实证研究，认为行业协会商会在国家或区域的创新体系中扮演着创新中介机构的角色（见图1）。但据美国学者的研究和我自己的观察，国外许多行业协会商会在国家的创新体系中的作用其实并不限于创新中介，而且也直接参与创新活动。如美国钢铁协会与美国政府能源部工业技术办公室合作，开发美国钢铁工业技术升级路线图、美国铝业协会筹集资本进行铝业可持续发展的技术和标准开发(见图2)等都是创新活动。在我国也有许多成功的案例，如深圳家具协会在市政府的支持下组建了深圳家具研究开发院，为广大企业提供了包括技术服务、设备与材料开发、产品研发、技术咨询与工厂设计、行业标准制定、产品检测与前置试验、专业网络与平面媒体、信息化建没等多方面技术支持。
   
　　 图1：国家创新体系模型

　　资料来源：该模型由[德] Kuhlmann和Arnold创建，转引自[德]Knut Koschatzky，Esther Schnabl，Andrea Zenker，Thomas Stahlecker，Henning Kroll：The Role of Associations in Regional Innovation Systems

　　图2：美国铝业协会2015年度预算支出，其中用于可持续发展研究和技术标准开发的资金占总支出的37.47%。
　　　　

　　资料来源：The Aluminum Association：Annual report 2015

　　5、它是社区治理的参与者
   
　　国外的地方商会都在参与社区治理、增强社区经济活力等方面发挥着重要的作用。其主要职能是：为地区招商引资，为社区内劳动者提供创业就业培训，为区域内中小企业提供融资、管理咨询等服务，以及参与社区内公共生活和文化设施维护建设，开展慈善活动。


　　资料来源：St Helens Chamber Annual Report April 2008 - March 2009

　　二、培育发展中国特色商会组织并发挥其在国家治理和经济发展中的作用亟需顶层设计

　　1、做好行业协会商会组织体系的制度设计
   
　　行业协会和商会（以及其他多种商界自治组织）是一个功能互补的有机生态体系。商会和行业协会相比，在组织形式和功能特征上既有共同点（它们都是由企业界组成的会员制自治自律组织），但也存在某些差别： 
   
　　商会（Chamber of Commerce)——按照地区设立，具有跨行业、综合性特点。代表地区内各类企业的共性诉求与地方政府进行互动，为企业创造良好的外部环境，商会侧重于为区域内的各行业各类中小企业服务，为地区（社区）的经济社会发展（就业、公共设施建设）做出贡献。
   
　　行业协会（同业公会）/产业协会（Trade Association/Industry Association)——按照行业/产业设立，具有行业特点。代表行业的诉求与政府互动，侧重于协调业内企业之间、行业之间利益关系，为业内企业提供市场信息、市场开拓、制定标准、行业自律、技术和管理创新、管理咨询等服务。
   
　　其他商业协会（Business Association）如中小企业协会、女企业家协会等分别是按照企业规模和企业家的性别设立的，反映相关企业群体或相关企业家群体的利益诉求，并为这些群体提供服务（具体见表2）。

　　表2：国外不同商会组织的功能差别



　　在同一类商会组织中由于层级不同，其组织形式和功能特征也存在一定差别（具体见表3）
   
　　表3：国外不同层级的商会组织的特征



　　由于行业协会和商会组织之间存在着以上功能上的诸多差别，所以企业既需要商会服务，也需要行业协会组织服务；既需要地方商会和地方行业协会服务，也需要省及全国性商会组织和行业协会组织的服务。这正是企业同时参加多个商会组织的主要原因。
   
　　目前我国行业协会商会组织体系存在的主要问题是：一是术语混乱。在大陆法国家，商会属公法团体和行业协会为私法团体两者是严格区分的。英国虽然是普通法国家，但也通过立法规定凡需使用商会（Chamber of Commerce）为名称必须经英国内政部批准。在美国，虽然行业协会和商会这两个术语有时可以互换使用，但在各自的专业领域内都有清晰界定。而在我国则从政府到民间，都把行业协会和商会组织完全等同起来，这就难以引导不同类型、不同层级协会商会职能正确定位，难以发挥它们各自参与国家治理的独特优势。二是结构散乱。如目前在工商联与行业协会之间没有法定的衔接机制。各级工商联自身的“经济性”薄弱则使地方跨行业、综合性商会功能基本缺位，而行业协会也似一盘散沙。在实施“一业多会”政策后，还出现了碎片化的趋势，导致不少协会会员密度低、资源贫乏，缺乏协调能力。 
   
　　为克服以上体制性问题，使中国特色商会组织成为功能互补的有机生态体系，在国家治理和经济发展中发挥其独特优势，就必须通过顶层设计，构建行业协会商会组织整体网络架构。
   
　　建议通过顶层设计对我国行业协会商会进行多方面的组织及其功能链接。一是要把各级地方商会与全国性商会链接起来，组成伞状商会网络，如美国商会、德国工商会体系；二是要把地方协会与全国性协会链接起来，形成伞状行业协会网络，如日本的经团联、中小企业联合会、英国的行业协会论坛；三是要在从地方到中央各横向层面上，把行业协会（同业公会）与商会链接起来，使之能整合地方的经济信息资源，实现各类行业协会商会组织功能互补，相互利益得到协调。
   
　　从我国国情出发，以工商联系统为支柱构建纵横衔接、功能互补的商会网络是最佳选择（具体见图3），同时各级工商联组织要切实增强综合性商会的职能。

　　图3：纵横衔接、功能互补的行业协会商会组织体系模式构想


　　2、做好行业协会商会法律模式的制度设计

　　1）国外三种商会法律模式。目前国外商会（不包括行业协会）的法律地位有三种模式，即大陆法系模式（Continental Model）、英美法系模式（Anglo-Saxon Model），以及和混合模式（Mixed systems）。其中混合模式以大陆法系特点为主，同时借鉴英美法系的优点。根据2000-2003年期间对全球194个国家的商会活动的研究，私法人模式国家72个，占37.1%；公法人模式国家（含混合模式）119个占61.4%；无商会的国家3个，占1.5%。 
   
　　以上三种商会法律模式各有利弊。英美模式下没有专门的商会法，商会都是私法人，会员自愿入会、自筹经费，治理结构多样化，政府对商会并不授予公共职能，也不加任何干预。其优势是民间性强、自主性强，由于商会之间有激烈竞争，其效率较高，其劣势是业务不清晰、会员不稳定、组织也不稳定。在大陆模法系模式国家都有专门的商会法（或工商会法），商会具有公法人法律地位，其职能范围、与政府的关系都由法律明确规定，实行会员义务制（强制入会），根据法律，政府赋予商会若干行政职能，但商会必须接受政府的领导和监督。其优势是商会的业务、会员和组织都极其稳定，劣势是商会带有半官方色彩，政府干预多，效率不高。在混合模式下有专门的商会法但不强制入会，政府赋予商会一定公共职能，但不太多。其优势和劣势与大陆模式大体相似，只是程度不同而已。（具体见表4）

　　表4：三种模式的特征


　　构建纵横衔接、功能互补的中国特色商会组织体系，必须通过立法，建立相关的法律制度。在我国历史上，晚清政府、民国北洋政府、国民党政府都曾制定过《商会法》。新中国建立后，政务院于1952年8月颁布了《工商业联合会组织通则》，这一政府规章实际上起到了商会法的作用。虽然《通则》至今仍有法律效率，但已完全不适应当前的形势。近10年来，我国为商会立法的呼声一直很高，但究竟是立《商会法》，还是立《行业协会法》，抑或立《行业协会商会法》，争议都很大，急需要有一个合适的顶层设计。
   
　　立法对象的选择非常重要，是设商会法还是设行业协会法最终取决于立法的目的。大陆模式和混合模式国家设《商会法》而不设《行业协会法》是因为其立法目的是为了明确商会的公法人地位并对其实行公共授权。既然对行业协会并无政府授权，当然就没有必要单独为其立法。英美模式国家的商会、行业协会都是私法人，都无政府授权，故既无商会法又无行业协会法，只有非营利组织法，世界上尚未发现行业协会法的先例。
   
　　如果决定以工商联为支柱构建中国特色商会组织网络，就应该立《中华人民共和国工商会法》或《中华人民共和国工商业联合会法》，以明确其准公法人地位，授予引导民营经济健康发展、代表民营经济合法权益的权力，并明确其具体的经济职能，授予统战性等职能。如果对商会和行业协会都不打算授予公共职能，那制定《非营利组织法》就足够了。

　　3、做好政府职能与行业协会商会职能衔接的制度设计

　　政府向行业协会商会转移职能已经推进多年。虽然去年中央两办《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》又强调“加快转移适合由行业协会商会承担的职能”，但实际上进展非常缓慢，难以真正落实。关键在于缺乏制度设计，从实践情况看要做好两方面的设计：

　　一是要通过商会立法明确国家、省级和市、县（市）等各级政府职能中究竟由哪些职能（事项）可以交由行业协会商会承接。中央两办文件《关于改革社会组织管理制度 促进社会组织健康有序发展的意见 》中虽然明确“支持社会组织尤其是行业协会商会在服务企业发展、规范市场秩序、开展行业自律、制定团体标准、维护会员权益、调解贸易纠纷等方面发挥作用，使之成为推动经济发展的重要力量 ”，但仍然比较原则，难以操作，所以必须通过制度设计使之具体化。

　　二是要按照以上具体要求，自上而下稳步推进政府机构及其事业单位的改革，逐步释放行业协会商会活动空间，从而使各级政府向行业协会商会转移职能的任务完全落实。

　　4、做好行业协会商会与政府互动对话的制度设计

　　中央两办《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》明确指出：“鼓励行业协会商会参与制定相关立法、政府规划、公共政策、行业标准和行业数据统计等事务。”但实际上因为各级政府在依法行政中并无这方面的程序规定，故各地在制定相关立法、规划、政策过程中鲜有向行业协会商会征求意见的做法，至于要代表业界向有关政府提出诉求更加难上加难。为此，必须通过制度设计为行业协会商会与政府之间的对话开辟畅通的渠道。为行业协会参与国家治理、促进经济发展的独特作用，建议通过商会立法建立以下制度：
   
　　一是规定中央政府、地方政府及其相关部门与行业协会商会进行定期对话的制度； 
   
　　二是在政协设立行业协会商会代表界别，安排有代表性的伞状商会、行业协会代表参与咨询协商； 
   
　　三是在各级人大代表中增加行业协会商会的代表人士，并建立相关立法须征求行业协会商会意见的制度。
   
　　此外，还要做好培育和发展中国特色商会组织的扶持政策和监管制度设计。在新常态下和供给侧结构性改革中，行业协会商会也面临着严峻挑战，需要更好落实扶持政策，并加大扶持的力度。从国内外经验看，行业协会商会也不是净地，必须通过立法建立合规监管制度，切实加强对行业协会商会的事前、事中和事后各阶段的依法监管。

　　三、妥善处理“三性”关系，继续推进工商联（民间商会）自身的体制机制创新

　　2010年中共中央国务院《关于加强和改进新形势下工商联工作的意见》（以下简称《意见》）明确指出：“工商联是中国共产党领导的以非公有制企业和非公有制人士为主体的人民团体和商会组织”，其基本特征是“统战性、经济性、民间性有机统一”，“工商联工作要牢牢把握统战性，充分发挥经济性，切实体现民间性”。在党的十八大确定全面深化改革的历史背景下，如何深入理解和处理“三性” 之间的关系要在实践中进一步加以研究探索。
   
　　在改革开放大潮中，各级工商联发展行业商会、乡镇村商会和异地商会的开创性实践开启了发展民间商会的先河，这是历史性的贡献。2010年《意见》反映了改革开放和市场经济体制建设的客观要求，促进了工商联组织的初步转型。但改革还在进行中，在全面深化改革的大时代，工商联组织及其工作必将会有新的改革发展。期待中央做出新的相关决策，同时各地工商联也应在实践中继续努力进行新的研究和探索。

　　1、要在“牢牢把握”统战性上下力气

　　统战性体现了党对商会和非公经济的领导，是工商联组织最大的制度优势。统战性最基本的要求和着力点是“引导非公有制经济人士等新的社会阶层健康成长，不断扩大我们党执政的群众基础和社会基础”。

　　牢牢把握统战性关键在于深入理解和把握好统战性与经济性、民间性的关系。

　　首先要注意到统战性、经济性和民间性之间地位的变化。1991年中共中央批转中央统战部《关于工商联若干问题的请示》通知的提法是“以统战性为主，兼有经济性、民间性”，而2010年的中共中央、国务院《意见》的表述是“统战性、经济性、民间性有机统一”。“三性”之间不再有主次之分。这意味着工商联的工作已由统战性为主，转向三性并重，体现了对工商联民间商会组织职能的高度重视。所以，“牢牢把握统战性”不能片面地理解为仍然以统战性为主的传统理念。

　　第二，要深入理解和把握三性之间的“有机统一”。 工商联既是人民团体、商会组织，又是党领导的统一战线组织。所以不能把“三性”机械地对立、割裂开来，三性之间是一种互相渗透和互相融合的关系。在市场经济条件下，统战性要更多地渗透到经济性和民间性之中。使统战性引领经济性、民间性，经济性和民间性反过来增强统战性。

　　第三，要注意改革开放发展阶段的变化。统战性带有时代特征。在全面深化改革的大时代，牢牢把握统战性必须为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这个改革总目标服务，并提出更高的要求。如在加强对非公经济和非公人士的思想政治工作，以及代表和维护非公经济和非公人士合法权益的工作中，如何把工作面扩大到中小企业层面；在代表民营经济参政议政中，如何提高参与国家治理的能力；以及如何推进“亲、清”新型政商关系建设等。

　　第四，还要注意处理好党的统战部门与工商联的关系。必须承认工商联是以非公有制企业和非公有制人士为主体的人民团体和商会组织，它有权代表民营经济的合法权益，不能简单地把工商联作为党的统战部门的办差机构。

　　2、要在“充分发挥经济性”上多创新
   
　　过去30年来特别是近10年来，各级工商联已经在发挥其经济性职能上做了大量工作，取得令人触目的成就。但也必须承认相对于统战性而言，其经济性功能仍然是“短板”。由于种种原因，工商联在推动经贸交流和协作和促进经济社会发展方面的作用远未得到充分发挥。比如2009年36号文件第22条“加快推进中小企业服务体系”中有“发挥工商联和行业协会商会作用，推进中小企业服务体系建设”的规定，但在实际操作中并未落实。这固然有相关政府部门不配合的原因，如国家工信部出台的《促进中小企业发展规划（2016－2020年） 》对此只字未提。但各级工商联组织自身在组织架构和人才结构上还不适应这方面工作要求也是客观事实。
   
　　为充分发挥工商联的经济性职能，必须在体制机制上的多做创新。一是要在代表民营经济参与政府经济方针政策决策程序的体制机制上创新。如必须加强民营经济发展的调查研究，为政府和企业决策提供依据和更多建议，积极参与政府和人大重大经济政策出台前的听证等；二要在进入引领新常态下经济发展的体制机制上创新。如要积极参与产业结构协调、参与扶持中小微企业支持体系等；三要在搭建为企业服务的综合服务平台上创新。如创造条件建立信息咨询、投融资、技术进步、管理创新、市场开拓、海外商会联系等。

　　3、要在“切实体现民间性”上促改革
   
　　民间性是商会的本质属性，其核心是增强商会组织的自治性，积极代表工商界的合法权益。各国商会都有自己的特色。中国特色商会组织首先应该是民间性商会。商会是共性，中国特色是特殊性，两者相互依存。与统战性、经济性相比，切实体现民间性需要做更多的改革探索。
   
　　为了切实体现民间性，工商联首先要进行完善治理结构的改革，根据民间性的要求，要注意积极发挥领导班子中非公有制经济人士作用。二是要进行补短板的改革，努力增强工商联跨行业、综合性商会的功能。三要在拓展阵地上改革，积极构建和扩大商会工作网络体系，通过发展行业协会商会为团体会员、建立行业协会商会联席会议等方式构建民间商会的工作网络。四是现在各地工商联大都加挂“总商会”牌子，但都是“一套班子、两块牌子”。但也有些地方的总商会进行了社团登记注册，在这种情况下，建议慎重选择若干已经独立注册的总商会进行试点，增加聘用人员（非公务员非事业编制），吸引人才，进行增强其经济性、民间性公益服务和有偿服务功能的改革探索。2016.12.10

　　备注：

　　浦文昌 无锡民营经济和民间组织研究所所长，高级研究员，中国民营经济研究会理事。本文根据2016年11月22日在上海中国特色商会组织论坛上的主旨演讲整理补充而成。
 
　　见世界银行：《商业会员组织的能力建设》，2005年第2版。World Bank Group- Small and Medium Enterprise

　　Department:Building the Capacity of BMOs: Guiding Principles For Project Managers, Second Edition,2005
 
　　在1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，以及在2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，行业协会和商会的提法是平列的，如“发挥行业协会、商会等组织的作用”、“按市场化原则规范和发展各类行业协会、商会等自律性组织”等。自2007年国务院办公厅《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》（国办发〔2007〕36号）开始就使用“行业协会商会”这一新的提法并沿袭至今。