来源：澎湃新闻2022-06-04 11:25

 

    日本把中小企业看作是日本经济的基础，它在强化日本经济活力方面发挥着重要使命。早在昭和三十一年（1956年），日本就制定了《分包价款迟延支付等防止法》（简称《分包法》），是世界上最早通过立法禁止拖欠中小企业分包价款的国家。

 

    60多年来，日本政府通过不断完善《分包法》、加强监管制度、建立“分包调解寺”体制、推进《合作伙伴宣言》等措施，在防止迟延支付中小企业分包款项上取得了较好效果。虽然分包制是日本特有的交易体制，但其中大企业与中小企业在分包中的关系仍具有普遍性。研究和借鉴日本防止拖欠中小企业分包价款等措施，对于我国支持中小企业发展，优化产业链供应链建设具有重要意义。

 

 

    设立《分包法》是日本政府防止迟延支付的基础性措施，旨在“取缔发包企业滥用市场优势地位”，使分包交易公正化，保护承包企业合法利益。该法的主管机关为公正交易委员会（下文简称“公正委”）。其适用对象范围是：发包的大型企业资本额3亿日元以上、承包之中小企业资本额在3亿日元以下；或发包企业资本额在3亿日元以下1000万日元以上，承包企业资本额在1000万日元以上时。

 

    该法随经济发展不断修改完善，昭和年代（1956-1973）先后修改完善4次，平成年代（1989-2019）又修改了5次。日本《分包法》有以下主要特点：

 

    1.它是《反垄断法》的补充。迟延支付分包价款属违反日本《反垄断法》第十九条不正当交易中的“滥用市场优势”。制定《分包法》，是为了提供一个比反垄断法更简单的处理程序，来及时保护中小企业承包商的利益。所以，该法也具有中小企业法律的性质，成为中小企业政策的重要支柱。

    2.《分包法》的规制对象是发包企业，它不仅禁止迟延支付，还禁止其他各种滥用市场优势地位的行为。该法规定,发包企业有4项义务和11项禁止行为。

    4项义务是：

    ①书面订单义务。发包企业必须将记载有分包内容、价款金额、价款支付日期和方式等事项的书面文件交给承包方；

    ②制作和保存发包文件义务。如违反以上两项，对发包者课予最高50万日元的罚款；

    ③确定支付分包价款日期的义务，自收到分包企业交付产品和服务之日起60天以内，且应以尽可能短的期间内支付分包款项；

    ④支付逾期利息的义务，须以14.6%的年利率支付逾期利息。

    11项禁止行为是：

    ①无故拒绝收货；

    ②迟延支付分包款；

    ③降低分包价；

    ④无理退货；

    ⑤设定明显低于正常市场价的分包价；

    ⑥强制购买发包方指定的物品和服务；

    ⑦对举报者打击报复；

    ⑧提前结算发包方提供的原材料对价；

    ⑨发行难以贴现的票据（指超过90～120天的商业票据）；

    ⑩要求承包商提供不正当经济利益；

    ⑪对订单进行不正当变更等。

    由此可见，该法对中小企业在分包交易中合法利益的保护是全方位的。

 

    3.《分包法》具有指导性。为帮助发包企业自觉遵守法律，该法对发包企业的义务和禁止行为都有清晰的定义；日本公正委还制定《关于分包价款支付迟延等防止法的运用基准》，对《分包法》中各条规定做更为详尽的说明，按不同行业特点对分包委托提出合规基准，并编写违规典型案例，为发包业务的合规提供清晰的指导。

 

 

    1.通过政府定期调查及时发现违规行为。鉴于发包企业具有市场优势地位，中小企业为保持承包业务，以及害怕遭到报复很少会举报发包企业。故日本政府并不寄希望于中小企业前来投诉，而是通过定期书面调查对分包交易予以严格监督。

    调查由日本中小企业厅和公正委合作进行，每年一次，在全国范围内对发包企业和承包中小企业进行书面问卷调查。该项调查于2020年开始改为网上发放书面问卷。中小企业厅还派出交易调查员对相关发包企业进行现场检查。2020年对约5万家发包企业和30万家承包中小企业进行了书面调查，对357家发包企业进行了现场检查。当年查处的违规案件达8393件主要是通过书面调查发现的。其中由中小企业厅交办的1件，由承包企业主动举报的101件，举报案件仅占查处案件总数的1.2%。

    自2008年到2020年间，日本中小企业厅和公正委共发出3070154件书面调查，其中对发包企业的调查数为554561件，收到警告文书的发包企业有87936家，被现场检查的发包企业13104家，对11862家发包企业做出劝告或指导等行政处理。

    从违规案件的构成比例看，2020年（令和二年）发生的违规案件中，列前5位的是迟延支付4738件（占59.4%）、降低分包价格1471件（占18.4%）、设定明显低于正常市场价格的分包价830件（占10.4%）、发行难以兑现的票据314件（占3.4%）和不正当的利益要求297件（占3.7%）。

    2.及时处理违规案件有效规范分包交易。日本公正委对认定的违规发包企业的处理包括给予“劝告”“指导”等行政处理，以及课以“罚款”的刑事处分。

    对轻微违规行为，一般给予“指导”的行政处理：由公正委发出指导意见，指出存在的违规行为，责成立即改正，恢复承包中小企业被侵害的利益，并在公正委指导下完善合规管理制度。2020年给予“指导”处理的案件有8107件。企业因违规被指导不会在全国公示，但既然是一种处分，就仍会对企业信誉产生不利影响。

    对违规严重的，给予“劝告”处理：由公正委发出劝告通知，指出违规行为，责令立即改正，恢复承包中小企业被侵害的利益，在公正委指导下完善合规制度，并将违规行为在全国公示。2020年度给予“劝告”处理的发包企业为4例。公正委每年都公布接受劝告处分企业的名单及其违规内容，这对于企业的信誉会产生很大负面影响。为鼓励发包企业主动改正错误，对于那些能主动向公正委申报违规并改正的可以免除劝告处分。对于那些违反第1、第2项义务的，又不主动改正，甚至抵制调查的将有被罚款的风险。

    2020年度违规案件中，承包中小企业遭受的不利影响相当于5.4亿日元，通过责令216家发包公司向6354家中小企业返回分包价款等措施，不利影响全部得到恢复，其中返还被降低的分包价金额3.72亿日元（2019年返还19.62亿日元）、支付被迟延支付的金额0.94亿日元（2019年为3.2亿日元）。

    3.把遵守《分包法》列入合规管理内容。日本中小企业厅和公正委在《关于分包货款支付迟延等防止法的运用基准》中明确提出，为了防止违法行为的发生，明确要求发包企业经营者必须建立以CEO为核心的合规管理体系，制定合规手册，并指导企业的采购外协负责人等人员认真学习贯彻《分包法》，严防迟延支付等违规行为发生，该项工作由中小企业厅和公正委负责指导。

三、建立“分包寺”体制，化解分包交易纠纷

    为了规范、促进和振兴分包交易，由日本中小企业厅委托公益财团法人全国中小企业振兴机关协会设立“分包寺”，并由该协会与各都道府县中小企业振兴协会（中小企业支援中心）合作建立了47个区域分包寺，形成了遍布全国的分包交易服务机构体系。分包寺的总部设在全国中小企业振兴机关协会，负责管理全国分包寺业务的运行。

    “分包寺”的基本服务是三项：

    一是为分包交易双方提供免费咨询。如中小企业遇到发包方迟延支付、原材料暴涨但发包企业不接受分包产品和服务价格上调、多年的订货关系突然被发包方停止等问题都可以向分包寺咨询；发包方如果对于发包中的一些做法是否符合《分包法》规定有疑问也可以向分包寺咨询。

    二是为分包交易纠纷提供调解。在分包价格、交货日期、付款方式等方面发生争议时，双方都可以向分包寺提出申请，由其委派律师或咨询专家进行调解协商。作为替代性争议解决方案（Alternative Dispute Resolution-ADR），分包寺的调解是由当事人私下进行的，协商的地点、时间也可由当事人双方自由确定    。

    三是对分包交易进行指导、辅导。从实际运作情况看，分包寺体系在优化分包交易，保护中小企业利益，以及协调解决分包交易双方纠纷方面都发挥了重要的作用。2020年分包寺咨询总数达9727件，其中迟延支付争议占19.6%、降低分包价格占5.9%、停止分包业务占5.8%。

四、加强启发引导 预防违规行为发生

    日本高度重视通过正面教育引导以预防违法行为发生，主要措施有：

    1.加强普及教育，提高合规意识。日本公正委和中小企业厅每年都分别举办数十个各种各样的讲习会、研讨班，对发包企业进行《分包法》以及禁止滥用优势地位等基本知识的教育。公正委与中小企业厅合作，于每年11月联合举办“分包交易合理化推进月”，集中一段时间开展《分包法》的宣传教育。

    日本中小企业厅为各行业逐个制定分包指导方针，内容包括禁止行为解释、违法典型案例分析和执行分包法的最佳实践，目前已经先后发布了16个行业的指导方针。还动员各都道府县中小企业支持机构，以及商会行业协会开展各种讲习会、培训班、发表文章宣传《分包法》规定等活动，普及《分包法》的宗旨、规定    。

    2021年，为应对疫情和国际市场变化带来的严峻形势，日本公正委、经济产业省联合向1400个商会协会发函，要求他们推动会员中的发包商尽快并尽可能以现金支付分包价款，并提出拟于2026年完全废止以票据支付分包费的政策。

    2.创建《合作伙伴宣言》机制，树立融合互利共同发展的理念。其机制是：由日本内阁“开拓未来伙伴关系建设推进会事务局”（以下简称事务局），制定《宣言》模板、规约和标识，企业经申报并获“事务局”批准，在日本中小企业振兴机构协会门户网站上发布《宣言》，承诺遵守《中小企业分包振兴法》和《分包法》有关对发包企业的各种规定，致力于纠正各种妨碍与客户建立合作关系的交易行为，提出在整个供应链中与业务合作伙伴互利共赢的措施。发表宣言的企业，有权将《宣言》标识用于企业宣传和企业公关活动。如果发现宣言企业未履行承诺，主管大臣将取消其宣言企业的资格。

    《宣言》机制于2021年6月建立，到年底宣言企业为4000家，而到今年5月27日宣言企业已有9277家，发展非常迅速。该制度虽然刚刚起步，但在优化分包交易，保护弱势中小企业，在供应链中合理负担成本、分享利润，促进增长和分配良性循环方面都已取得较好效果。据日本中小企业厅的问卷调查，发包企业中有九成以上都已“意识到与供应商协商交易条件”，承包方企业中有五成“切实感受到宣言的效果”。

五、启示和建议

    迟延支付中小企业款项等违规行为，严重威中小企业生存和发展。2020年7月，我国实施《保障中小企业款项支付条例》，并取得一定成效，但迟延支付等滥用市场优势的违规行仍然普遍存在。日本的措施和经验，为我们更好贯彻落实《条例》，防止迟延支付提供了不少有益的启示：

    1.防止迟延支付等违规行为须常抓不懈并有制度设计。在市场竞争中企业只要拥有发包的条件优势就有可能发生滥用市场优势的违规行为。日本经验表明防止迟延支付须几十年如一日常抓不懈，这就需要进行专门的制度设计。为有效防止迟延支付等违规行为，建立保护中小微企业利益的长效机制，我国急需建立起从专门立法到监管制度、调查执法、咨询调解、宣传教育等一整套防止迟延支付等滥用市场优势违规行为的制度和机制。

    2.揭发迟延支付等违规行为要以监管机构的直接调查为主。由于发包企业具有市场优势地位，绝大多数中小微企业不会就迟延支付向政府提起诉状，在此情况下即使有专门的立法也无法落实。为有效遏制迟延支付等违规行为，建议借鉴日、英等国经验，指定专门的行政和监管机构每年就迟延支付等禁止行为进行大范围的定期书面调查，以迅速发现并及时严肃查处违规行为，有效改进中小微企业的经营环境。

    3.坚持加强监管和正面教育引导调解相结合的方针。对迟延支付等违规行必须加强监管、严肃查处。同时要加强相关立法、政策的宣传教育，要通过开展多种主题教育活动，激励发包企业树立大中小企业合作共赢的理念，在产业链分包交易中兼顾好中小企业利益，禁止各种滥用市场优势的违规行为，惟有这样才能从根本上防止迟延支付等滥用市场优势的行为。

（作者浦文昌为全国工商联智库委员会委员，无锡民营经济和民间组织研究所高级研究员）

责任编辑：蔡军剑图片编辑：沈轲校对：丁晓