郁建兴，复旦大学哲学博士，现任教育部长江学者特聘教授，浙江大学公共管理学院教授、院长；

　　沈永东，挪威奥斯陆大学博士后，现为浙江大学公共管理学院百人计划研究员，博士生导师。

　　来源：政治学家

　　十八大以来, 党和国家提出要解放和增强社会活力, 正确处理政府与社会关系, 加快实施政社分开, 适合由社会组织承担的公共服务和政府职能交由社会组织承担。国务院及其部委相继出台政策支持社会组织承接政府购买公共服务, 推动社会组织承接政府转移职能。与以往政府对社会组织采取双重管理、限制发展等单一控制逻辑不同, 政府开始对社会组织采取政府购买服务与转移政府职能等合作互动逻辑, 这意味着政府与社会组织关系出现了新动向。那么, 如何理解当前正在发生着的政府与社会组织关系变革?政府与社会组织在这种变革实践中又分别扮演着什么样的角色?

　　本文认为, 当前政府与社会组织的合作关系是二者相互策略性调适的结果, 可称为“调适性合作”。它包括两个面向:一方面, 政府的有限治理能力遭遇挑战, 促使政府主动调适自我角色, 与社会组织合作推进经济发展与公共服务供给等;另一方面, 社会组织为了获取国家赋予的合法性与行政资源, 实现自主发展, 采取策略性行动推动与政府合作。因此, “调适性合作”具有政府主动调适与社会组织策略性能动的双重逻辑:政府通过资源依赖与制度构建等方式实现与社会组织开展合作实践, 而社会组织也在合作实践中影响政府行动。

　　一、争辩中的中国政府与社会组织关系演进

　　遵循“国家与社会”的宏观理论逻辑, 学术界常用公民社会 (Civil Society) 、法团主义 (Corporatism) 等理论来描述解释中国的政府与社会组织关系。20世纪90年代初以来, 公民社会理论兴起并影响着中国政府与社会组织关系的经验研究, 学者们主要探讨公民社会理论的中国适用性, 社会组织出现是否预示着中国公民社会兴起, 社会组织相对政府的独立性与自主性如何等。20世纪90年代中后期以来, 安戈 (Jonathan Unger) 与陈佩华 (Antia Chan) 率先运用法团主义理论分析中国政府与社会组织关系。法团主义拥护者以政府对社会组织的制度结构安排为重要依据指出, 国家以法团主义的方式直接或间接建立大量社会组织, 这些社会组织在各级政府部门注册登记接受监管, 并承接了大量政府职能, 成为政府制度的重要组成部分。

　　如果说, 公民社会理论与法团主义理论都具有理想色彩且烙上时代印记。那么, 现实复杂性与时代变动性使得政府与社会组织关系呈现出多元化特征, 上述理论在何种程度上能够解释变动中的中国政府与社会组织关系在学术界一直聚讼不已。公民社会与法团主义在随后遭到了不同经验研究的挑战:公民社会研究视角过多强调中国社会组织的独立性与自主性建构, 形成独立的公共领域, 甚至形成对抗制衡国家的力量, 却忽视了政府也在不断提升对社会组织的控制策略;法团主义研究视角过多关注政府主导的制度安排, 强调国家权力与意志, 忽视了社会组织的能动性。

　　对此, 有学者试图调和法团主义与公民社会两种理论, 对现实中的政府与社会组织关系进行了类型学研究, 以证明两种理论可以互为补充解释政府与社会组织的互动关系;也有学者认为上述两种理论不具有中国适用性, 无法解释纷繁复杂的中国政府与社会组织关系, 因而探寻其微观机制, 如托尼?赛奇 (Tony Saich) 认为中国社会组织运用了“与国家商榷”策略, 康晓光与韩恒提出政府对社会组织的“分类控制体系”等, 江华等认为“利益契合”程度决定了政府对社会组织选择支持还是限制。

　　公民社会与法团主义视角的争论核心在于界定政府与社会组织在其结构的对立紧张关系, 难以摆脱政府主导与社会组织自主之间的困境。近年来, 中国政府与社会组织关系的调整实践显然突破了公民社会与法团主义的限制与争辩。尤其是在2012年中共十八大以后, 中国政府将发展社会组织纳入了社会治理创新的重要范畴, 激发社会组织活力, 培育发展社会组织成为政府开展社会治理的着力点。有学者认为, 当前政府正重新调整与社会组织关系, 试图实现政府控制与社会组织自主并重、控制与赋权并行的新格局。在现实中, 这具体表现为政府大规模与社会组织合作, 同时加强政府对社会组织的综合性监管等。这表明, 中国政府与社会组织的合作实践已然形成, 其原因亟须揭示。

　　莱斯特?萨拉蒙 (L.M.Salamon) 等认为, 政府与社会组织合作的出现遵循着相互依赖的逻辑结果。珍妮弗?布林克霍夫 (J.M.Brinkerhoff) 也强调, 政府与社会组织合作关系的一个主要动力在于双方能够通过合作发挥各自比较优势, 获得任何单一方都无法获得的资源。既有研究将中国政府与社会组织在公共服务领域的合作归因为对“政府失灵”与“志愿失灵”的克服:一方面, 社会组织能够低成本提供满足被服务者需求的多元化公共服务, 克服政府供给公共服务的单一化与低效性;另一方面, 政府资金支持则保证了社会组织的资金来源、服务供给的专业化与可持续性, 有效克服社会组织志愿失灵的内生性限制。也有学者在合作治理分析框架下, 将政府与社会组织合作视为相互增权的重要制度安排。克服双重失灵与合作治理等理论部分解释了当前中国政府与社会组织合作关系的成因, 但存在着一些不足:

　　首先, 忽视了政府与社会组织合作关系的特定中国语境。长期以来, 中国政府与社会组织之间是强政府弱社会组织的非对称性依赖关系。但是, 克服双重失灵与合作治理等理论则强调政府与社会组织在相互补充、弥补各自不足的依赖关系前提下开展合作的静态制度安排, 缺乏对中国政府与社会组织从非对称性依赖关系到依赖合作关系的动态过程讨论。

　　其次, 忽视了促成政府与社会组织合作关系的行动者角色。克服双重失灵与合作治理等理论在分析政府与社会组织合作成因时多聚焦于政府与社会组织的合作需求, 而较少考察作为合作主体的政府与社会组织也是促成合作的重要动因。合作需求只是政府与社会组织合作的客观前提, 中国政府与社会组织合作关系的形成离不开政府与社会组织的制度构建与策略行动。

　　最后, 将中国政府与社会组织合作研究多限定在公共服务这个特定领域。克服双重失灵与合作治理等理论多将中国政府与社会组织合作关系研究锚定在公共服务领域。这就意味着, 如果中国政社合作需要在更广泛的领域实践就会遭遇边界限制。事实上, 当前中国政社合作实践正在扩展到政府向社会组织转移职能等其他领域。

　　因此, 无论从既有理论解释的不足, 还是当前现实经验的发展, 都需要推进中国政府与社会组织关系的研究新进程。与公民社会理论和法团主义理论分别强调社会组织或政府的单一角色作用不同, 本文将重点考察作为行动者的政府与社会组织如何共同形塑当前正在发生的中国政社关系变革。

　　二、调适性合作的形成逻辑:政府主动调适与社会组织策略性行动

　　本文试图用“调适性合作”来解释十八大以来政府与社会组织关系策略性变革的发生逻辑。“调适性合作”意指, 当前中国政府与社会组织合作关系是政府与社会组织相互调适的结果。一方面, 政府遭遇治理挑战, 需要主动调整自我角色, 通过制度设计与建构, 与社会组织开展合作, 实现有效社会治理;另一方面, 社会组织采取策略性行动影响政府的合作意愿与行动, 并借助政府资源实现自我发展。

　　(一) 调适性合作中的政府角色:调整制度设计与寻求潜在合作者
　　
　　始于20世纪80年代的财政分权改革使得中央政府在不减少地方财政支出的情况下上收财权, 并赋予地方政府处理辖区内经济社会事务的自主管理权。地方政府在提供教育、医疗卫生、社会保障、住房等社会服务方面发挥重要作用, 但是有限的地方财政资金与大量的社会服务责任之间产生了巨大的缺口。这种财权与事权不相匹配的局面驱动地方政府探索社会政策创新、寻求潜在社会合作者以更好地促进经济发展、供给公共服务。在中央政府的默许下, 北京、上海、广州、深圳等城市的地方政府率先探索政府购买社会组织服务的新型制度安排, 印发政府向社会组织购买服务暂行办法, 公布政府购买服务目录, 探索并逐步建立较为完备的地方政府购买服务制度体系, 以应对地方治理所面临的经济社会复杂性。

　　十八大以来, 政府全面主导的经济社会治理模式不再适用, 需要实现从生产者向规制者的角色转型, 并主动提出通过简政放权, 转变政府职能, 改进社会治理方式, 这为社会组织成为政府合作者创造了合法性空间。在中央政府的宏观制度调整下, 民政部、国家发展改革委、财政部、文化部、工信部等多部委从各自部门特点出发探索试行购买公共服务工作, 并出台具体落实政策, 政府购买服务从地方实践推向中央部门。2013年国务院办公厅颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》, 政府向社会组织购买服务在全国铺开并得到规范。随后, 民政部与财政部等中央部委相继出台《关于支持和规范社会组织承接政府购买服务的通知》与《关于通过政府购买服务支持社会组织培育发展的指导意见》等文件, 进一步完善政府与社会组织在公共服务领域合作的制度规范。近年来, 推进政府职能向社会组织转移的新型合作关系正在地方层面探索实践, 社会组织参与社会治理的作用不断得到发挥。

　　可以看到, 中国政府在面临治理能力不足时主动调整自我角色转变, 促进与社会组织合作以提升经济发展与公共服务供给。作为调适性合作的政府角色, 中国政府在调整制度建构方面具体表现为:在宏观制度层面, 主动调整政府全面主导的局面, 搭建政府向社会组织购买服务与政府向社会组织转移职能的合作制度框架;在微观制度层面, 政府介入社会组织的培育发展与服务能力建设, 通过资金资源依赖的方式实现对社会组织的引导监督。

　　(二) 调适性合作中的社会组织:策略性行动与“借势”发展

　　在中国政府与社会组织关系中, 社会组织并非如很多学者所述, 只是国家制度安排的被动接受者。相反, 社会组织也是促进政社关系变革的积极推动者。自20世纪90年代以来, 中国社会组织得到了蓬勃发展, 并通过服务经济发展、参与公共事务、提供公共服务等方式实现自我成长。在既有国家制度安排之下, 社会组织往往采取策略性行动增强政府对社会组织活动的认知, 并为政府官员学习如何与社会组织开展合作创造积极机会, 进而推动政府与社会组织关系的调整。这些策略性行动具体表现为社会组织承接政府项目试点、与政府官员频繁信息沟通交流、与政府部门构建良好的关系网络、形成战略联盟开展集体行动影响政府政策等。

　　与此同时, 政府对社会组织的需求为社会组织“借势”发展赢得良好机会。十八大以来, 随着中央政府提出购买公共服务、转变政府职能等政策制度, 社会组织借助中央政府制度调整的机会, 以自下而上方式推动与地方政府合作, 拓展职能履行范围, 增强资源汲取能力。在与政府合作过程中, 社会组织有时也根据政府需求调整自身服务活动与职能履行内容, 部分社会组织还将面临执行活动偏离组织宗旨, 以及政策倡导活动遭到抑制等风险。

　　可以看到, 中国社会组织在政社关系变革中是一个积极主动的塑造者。作为调适性合作的社会组织力量, 中国社会组织的行动力具体表现为:在中央政府主动调整政社关系前, 社会组织采取策略性行动, 提升政府官员对社会组织的认知, 为政府创造与社会组织合作的学习机会;在中央政府作出政社合作的制度调整后, 社会组织借助中央政策文件, 自下而上主动推进与地方政府合作, 并适度调整自身职能活动, 提升资源汲取能力。

　　(三) 调适性合作构建:初始条件与互动机制

　　如前所述, 政府主动调适与社会组织策略性行动使得“调适性合作”在学理分析上成为可能。然而, 作为主体角色的政府与社会组织在初始条件上千差万别。所以, “调适性合作”的构建还依赖于政府与社会组织的初始条件与互动机制。

　　在促成政府与社会组织合作初期, 一个强有力的政府制度构建是调适性合作得以开展的强有力保障。尽管中央政府已经出台政府购买社会组织公共服务与政府向社会组织转移职能等制度设计, 地方政府在具体执行过程中将涉及财政资金、简政放权等政府职能部门的利益调整问题, 这包括确定一个具体执行部门与人员、匹配相关资源与激励措施、建立具体工作机制、加强合作管理与实现制度化运作等。而自主发展的社会组织能够主动向地方政府倡导政社合作政策, 通过私人关系、媒体宣传、集体行动与公众呼吁等正式或非正式途径向相关政府职能部门展示社会组织的服务职能与能力, 以增加政府对社会组织的认知, 进而促成政社合作。

　　作为调适性合作的行动者, 政府与社会组织的初始条件将决定不同类型的政社合作互动机制。一个强有力的政府能够主导政社合作进程, 设计合作制度与规范, 此时的社会组织无论自主性强弱都将被政府纳入合作框架, 形成一个政府主导的政社合作关系;而一个自主性强的社会组织则能够在政社合作关系中发挥主动权, 无论是在促成政社合作还是在合作过程中都会影响政府行为, 形成一个社会组织推动的政社合作关系。相反, 一个相对弱势的政府与自主性不足的社会组织就相对较难实现合作互动。因此, 调适性合作的互动机制可以概括为政府主导驱动与社会组织推动等两类。

　　三、调适性合作实践:行动逻辑与策略选择

　　政府主导驱动与社会组织推动明晰了调适性合作的形成逻辑, 实践中的地方政府与社会组织合作需要展开具体行动与策略选择。本文将以“社会组织承接政府转移职能”为例考察地方政府与社会组织的调适性合作实践。其理由有两点:一是作为当前政府与社会组织的新型合作关系, 社会组织承接政府转移职能在实践中存在较为明显的政府主导驱动与社会组织推动:政府将职能转移给社会组织有利于政府简政放权, 应对政府治理困境, 而社会组织通过承接政府职能实现自我发展;二是相较于政府购买社会组织服务是政府将公共服务交由具有资质的社会组织提供并向社会组织支付费用的合作关系, 政府职能向社会组织转移则是政府将职能授权、委托、转让给社会组织的合作关系, 涉及政府简政放权、削减职能转出部门的财政资金与编制人数, 对政府与社会组织关系的调整更大。

　　推进政府职能向社会组织转移, 实现政府与社会组织合作, 是十八大以来中央政府的总体目标与思路, 如十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出, 正确处理政府和社会组织的关系, 适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项, 交由社会组织承担;《中共中央国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》要求, 大力推进简政放权, 更好发挥社会组织在管理社会事务中的积极作用。在中央政府主动提出转变政府角色、调整政府与社会组织关系的背景下, 地方政府需要在执行中分解执行目标, 设置激励与风险规避机制、设计工作流程与程序, 以确保政策落实执行;社会组织则会借助中央政策文件, 采取策略性行动对地方政府执行职能转移施加影响。

　　(一) 地方政府主导:分解目标与落实执行

　　地方政府在推进政府向社会组织转移职能的政社合作行动前会明晰政策执行的初始目标问题, 并将其分解落实为具体职能转移内容。政府主导向社会组织转移职能的初始目标是政府通过大量政府职能的转移, 促进简政放权, 提升政府运作效率, 加强社会治理。但是, 这个初始目标事实上源自中央政府, 是一个自上而下的目标要求, 地方政府在执行初始目标时需要分解落实到职能转移的具体内容。在地方层面, 职能转移内容主要分为行业管理与服务、社会事务管理与服务、专业技术管理与服务等, 较少涉及行政性职能, 如《浙江省人民政府办公厅关于推进政府职能向社会组织转移的意见》指出“符合条件的社会组织通过承担政府直接转移或委托转移的行业管理与服务、社会事务管理与服务、专业技术管理与服务等行业性、专业性、技术性及辅助性职能”。

　　依照政府职能转移要求简政放权的初始目标要求, 地方政府在梳理转出职能内容的同时, 通过强行施压或设置激励措施等微观制度安排确保职能部门转移职能, 以应对不同职能部门因编制人数调整与财政经费减少而不肯转移职能问题。这主要表现在以下两种不同方式:

　　第一, 组建全新领导小组, 强行推进职能转移执行。政府设置一个强有力的改革领导小组, 以行政命令方式开展职能转移工作可以减少职能部门的改革阻力, 如温州市政府向社会组织转移职能工作被列入市委市政府对部门工作目标考核的内容, 温州市委市政府成立政府向社会组织转移职能试点工作领导小组, 领导小组由市政府主要领导担任组长, 常务副市长任第一副组长, 领导小组办公室设在市编委办, 负责受理、审查各单位提出向社会组织转移职能项目的申请, 并提出审核意见。

　　第二, 设置有效激励机制, 探索平稳转移模式。由于职能转移涉及政府职能部门的编制人数与财政经费等利益问题, 地方政府通常会设置过渡期, 在保留人员编制的前提下, 逐步实现政府部门的财政结构调整, 如浙江省天台县政府尝试政府向社会组织转移职能实现“费随事转”, 将“事费”纳入到每个政府职能部门的每一年预算经费中, 以迫使职能部门必须梳理出转移给社会组织的职能内容。

　　此外, 地方政府还设计工作流程与程序机制、建立完善评估监督机制等, 以确保职能转移落到实处。在设计工作流程方面, 地方政府将转移职能内容、转出职能部门与承接社会组织等加以对接, 将职能转移的责任落实到每一个人。如浙江省天台县政府将每一项职能绘制工作流程, 汇编成《12个部门59项转移职能工作流程图》, 形成职能转移的“说明书”和“使用手册”, 明确各协会具体承接人员, 各部门具体对接人员, 对转移的职能中涉及向上级申报的, 要按照“谁转出谁负责”的原则, 做好对上衔接、沟通工作, 确保上级部门认可协会评审结果;在职能转移的规范化工作程序方面, 地方政府需要确保职能转移的每一个步骤依法规范操作, 如温州市政府摸索出政府向社会组织转移职能的“七步工作法”: (1) 公告事宜; (2) 报名竞争; (3) 公示名单; (4) 签订协议; (5) 事项交接; (6) 履行协议; (7) 监督评估。

　　(二) 社会组织推动:政策倡导与“倒逼”执行

　　社会组织在承接政府职能转移中的角色不尽相同, 但基本可以在政府职能转移的地方政府决策与执行中发现社会组织的策略性行动与能动性作用。任何一项改革措施都可能会给地方政府带来风险, 政府向社会组织转移职能可能产生的风险使得很多地方政府在政社合作关系改革中犹豫观望。部分社会组织通过直接汇报或递送政策报告等方式向领导人倡导建议, 而成为地方政府职能转移的重要推动者。如温州市鞋革行业协会趁市长视察协会行业工作时汇报了行业协会在履行经济职能上的经验与困境, 并大力倡导由市政府牵头制定政府向社会组织转移部分经济社会服务职能方案, 这直接促使市长决定, 启动政府向社会组织转移职能工作, 先在鞋革行业协会试点, 等成熟后在全市社会组织中推开。

　　对于地方政府的职能部门而言, 政府职能转移向社会组织转移不仅意味着部门编制人数调整与财政经费减少, 还将削减职能部门的职权。因而, 很多职能部门以“社会组织尚不具备承接政府职能的能力”为由, 拒绝执行职能转移工作。为了推动职能转移的执行进程, 部分社会组织尝试以试点名义提交“职能需求”清单来倒逼职能部门“交还”职能, 并通过与相关职能部门协商, 最终确定职能转移的内容。如温州市鞋革行业协会草拟《温州市鞋革行业协会创新发展试点方案》, 该方案提出13项温州鞋革行业协会可以承接的政府职能。经过与相关职能部门反复来回讨论与筛选, 最终确定6个部门的8项职能转移给温州鞋革行业协会。温州市政府在完成6个部门与鞋革协会对接试点工作后, 迅即出台《温州市推进政府向社会组织转移职能工作总体方案》, 为在全市开展政府向社会组织转移职能奠定了制度基础。

　　综上所述, 政府主动调适与社会组织策略性行动明晰了调适性合作的形成逻辑, 地方政府执行落实与社会组织策略选择则是调适性合作的实践逻辑。一方面, 依照政府职能转移的简政放权要求, 地方政府分解目标, 确立职能转移的具体内容, 并通过强行施压或设置激励措施、建立工作流程与程序机制、完善评估监督机制等微观制度安排, 确保职能部门平稳转出职能;另一方面, 社会组织在政府职能转移的地方政府决策与执行中展开政策倡导与倒逼执行, 提升社会组织承接政府职能的能力。

　　四、结论与讨论

　　十八大以来, 政府与社会组织合作成为中国政社关系的新动向。本文认为, “调适性合作”概念能够解释政府主动调适与社会组织策略性能动的政社合作新关系。一方面, 中国政府在面临治理能力不足时主动调整政府全面主导的角色, 促进与社会组织合作, 并在微观制度上做出安排以保证政社合作的落实执行;另一方面, 社会组织采取策略性行动, 提升政府官员对社会组织认知, 倡导政社合作政策的出台, 并在执行过程中推动其有效执行。
与既有政社合作关系的研究相比, 调适性合作注重作为行动者的政府与社会组织如何共同形塑当前正在发生的中国政社关系变革。与公民社会理论和法团主义理论相比, “调适性合作”在肯定政府主导地位的同时, 也注重社会组织的积极构建作用。政府尽管依旧处于主导地位, 但正在实现自我调适与角色转型;社会组织也并非只是国家制度安排的被动接受者, 而是政府与社会组织关系变化的积极行动者。换言之, “调适性合作”强调政府与社会组织在当前政社关系变革中的共同形塑作用。

　　需要指出的是, “调适性合作”只是中国政府与社会组织变动关系中的一个阶段性特征。作为一个阶段性概念, “调适性合作”也必将与其他理论一样只能解释当代中国政府与社会组织关系变革的一个面向, 而非全貌。因此, 中国未来的政社关系是一个动态、多元与开放的过程, 不同阶段不同面向的过程研究才能拼合成中国政府与社会组织关系的完整画面。