来源：国研网
摘要：全国首次企业创新调查显示，创新政策总体效果较好但问题仍多，政策门槛高，知晓度低，手续繁杂是效果不明显的主要原因。创新政策的作用是降低企业的创新成本，但无法激励不想创新的企业去创新。以激励创新为目的的政策，却受到创新不足的制约，这是我国创新政策面临的两难境地。受创新政策影响大的是研发活跃的企业和行业，小企业和欠发达地区是创新政策的软肋。要提高企业创新动力，需要克服创新收益低、成本高、创新资金短缺三大障碍。加快市场经济体制改革是激发企业创新动力的根本途径。创新政策应以“开源”“节流”“疏通”为重点，扩大政策受惠面。实现激励小微企业和初创企业创新的目标，应形成创新政策、小微企业扶持政策、创业政策的组合拳。
关键词：创新调查，创新政策，创新动力，创新成本
创新政策是政府对创新链条各环节活动采取的激励措施。2015年完成的全国企业创新调查1，对提高我国创新政策的科学性和准确性提供了有价值的一手资料。从调查结果看，创新政策具有一定的“歧视性”，对不同规模企业、不同产业和区域有不同效果。这种效果差异主要源于不同企业、产业和区域创新的特点，以及企业政策享受成本的高低。
一、创新政策效果较好但问题仍多
(一)企业对政策效果的总体评价较为积极
本次创新调查了解了近65万家企业对9项创新政策的评价。其中7项政策得到半数以上的企业认同，分别是知识产权保护相关政策、吸引和培养人才相关政策、金融支持相关政策、产业扶持相关政策、研发费用加计扣除优惠政策、高新技术企业所得税减免政策、以及专用仪器设备加速折旧政策。
绝大多数政策仍未发挥出应有效果。所有9项政策的效果，获得企业给予“高”评价的，都不超过17%；企业给予“无”效果评价的，都在31%以上。以研发费用加计扣除这一典型政策为例，认为该政策对创新影响程度高的企业还不到15%，近8%的企业认为政策影响低，还有41%的企业认为该政策对企业创新无作用。
针对科研仪器购买和技术转让的优惠政策效果不理想。分别有60%和52%的企业认为，科技开发用品免征进口税收政策和企业研发活动专用仪器设备加速折旧政策对企业创新影响程度不高。高达56%的企业家认为技术转让和技术开发收入免征增值税和所得税政策影响不大。
(二)政策门槛高，知晓度低，手续繁杂是效果不明显的主要原因
在所有原因中，政策门槛高和知晓度低合计占到了75%以上。
“企业不具备享受政策的资格”是影响政策效果最主要因素。约77%的企业家认为“不具备政策资格”是影响政策效果的主要原因。政策门槛最高的是高新技术企业所得税政策；政策门槛最低的是人才政策。值得关注的是，企业规模越小，高门槛的排斥作用越明显。小企业受政策门槛影响最大。小企业不具备政策资格的比例比大企业高了近11个百分点。
政策知晓度低是第二大影响因素。即使像研发费用加计扣除这种知名度高的政策，仍有近13%的企业不知道。同样，规模越小的企业，不知晓政策的比例越高。从区域角度看，政策知晓度依照东、中、东北、西部地区的顺序递减。越是欠发达地区，政策知晓度越低。
享受政策的申请手续繁杂是第三大原因。与前两个因素相反，规模越大的企业，对手续繁杂的抱怨比例反而越高。小企业对手续繁杂的抱怨反而最低。这可能与大中企业能较多享受到政策，因而在申请中遇到问题更多有关。
(三)地方政府政策落实能力差异较大
政策宣传、执行力度和办理程序反映了地方政府服务企业和落实政策的能力。相对而言，东部地区企业对政策高门槛的意见比其他地区更大，而对政策宣传、执行力度和办理手续的意见较其他地区低。中西部地区的企业对政策宣传、执行力度和办理手续的意见高于其他地区，西部地区问题尤为突出。东北地区企业反映政策吸引力不足的比例高于其他地区，对地方政府政策落实的意见较中西部地区低。可见，中西部地区在提高创新政策效果方面要有大作为。
二、创新政策的特点决定了惠及范围的有限性
调查表明，小企业和欠发达地区是创新政策的软肋。除了政策设计不合理、政策传导渠道不畅等原因外，也与创新政策的目标和功能有关。由于创新政策以激励创新为目标，其效果必然受到创新企业数量和创新强度的影响。现阶段我国企业创新不活跃的特点大大限制了创新政策的影响范围。以激励创新为目的的政策，却又受到创新不足的制约，这是我国创新政策面临的两难境地。
(一)受创新政策影响大的是研发活跃的企业和行业
调查证实，创新政策对研发活动相对密集的行业有更积极的影响。如，相对于建筑业等低技术行业而言，研发费用加计扣除、高新企业所得税和知识产权保护政策对信息技术服务业、科学研究和技术服务业，乃至制造业的影响更大。调查还表明，创新政策的作用是降低企业的创新成本，但无法激励不想创新的企业去创新。正如受调查企业家认为的，决定企业创新动力的根本因素来自企业自身。
(二)创新政策只能影响到少数企业
尽管我国企业创新意愿增强，但创新者仍是少数，多数企业缺乏创新意愿。只有40%的受调查企业开展了创新活动，制造业企业创新比例较高，也仅占48%。有创新活动的企业少，政策影响面自然就小，能从创新政策中获益的只是少数企业。
(三)创新政策有利于规模大的企业
受调查的9类创新政策对企业创新的影响程度，呈现出随着企业规模的扩大而影响度提高的趋势。除了政策门槛高以外，小企业创新活跃度低是重要影响因素。小企业本应是创新的源泉。但从调查结果看，虽然在创新企业的数量上小企业居多，但小企业的创新活跃度，即有创新活动的企业比例却最低。创新活跃度呈现出随企业规模的减小而递减的局面，中小企业创新动力明显低于大企业。企业对人才的重视程度也是如此：企业规模越小，企业家对创新和人才的重视程度越低。
因此，客观上就形成了创新政策对大企业群体更有利的局面。当然，由于小企业数量众多，从创新政策中获益的小企业数量仍高于大企业。
(四)不同行业对创新政策的敏感度差异较大
对制造业来说，影响大的政策由高到低依次为知识产权保护政策、人才政策、优先产业和金融支持政策、研发费用加计扣除政策、高新企业所得税和仪器设备加速折旧政策。技术转让和免征进口税政策的重要性低。
以制造业、信息技术服务业和科学研究服务业为例。对信息技术服务业来说，影响大的政策由高到低依次是知识产权保护、人才政策、高新企业所得税、研发费用加计扣除、优先产业政策、技术转让、金融支持和仪器加速折旧政策。免征科研仪器进口税影响最小。
对科学研究服务业来说，知识产权保护和人才政策、优先产业政策、研发费用加计扣除政策、金融支持和高新企业所得税政策更为重要。仪器设备、技术转让和免征进口税政策重要性不高。
可见，除了知识产权保护和人才政策外，多数政策对不同行业的重要程度不同。这主要由该行业创新活动的特点决定。
(五)欠发达地区企业对创新政策更敏感
区域创新活跃度与企业对政策的评价并不一致。一方面，越发达的地区，企业创新动力越强，创新活跃度越高。另一方面，东北和中西部地区企业对优惠政策的需求却高于东部。如，在影响创新成功的9个因素中，东北企业将优惠政策作为第7位，而东部地区只将其列为最后一位。这可能由于欠发达地区的企业创新投入能力更低，更依赖于优惠政策支持；也可能说明欠发达地区的创新环境不佳，需要政府在营造环境方面发挥更大作用。
(六)优惠政策并非影响企业创新成功的主要因素
多数企业家认为，在所有影响创新成功的因素中，企业内因比外因更重要。人才、员工认同、内部激励机制、企业技术战略和计划等企业内部因素对创新起着决定性作用。优惠政策对创新成功的影响只排在倒数第二位。可见，企业创新成功与否主要由企业自身因素决定，优惠政策只能起到辅助作用。
三、创新政策应响应企业创新的三大需求
(一)“以人为本”的政策能够促进企业创新
在促进创新成功的诸多因素中，企业将“人”的因素(如人才、企业家精神、员工认同感和激励机制)放在首位。因此，相关改革和政策要有利于企业人才的供给、培训、流动和奖励，避免给企业吸引、使用和激励人才设置政策障碍。
(二)创新资金短缺问题亟待解决
在妨碍企业创新成功的诸多因素中，创新成本过高、银行贷款、内部资金和风险投资不足等资金短缺因素是主要障碍之一。解决企业融资难问题是助推企业创新的重要着力点。
(三)让创新者获利的市场环境是激励创新的根本
创新对企业利润改善效果不大是企业缺乏创新动力的重要原因。此次调查的37.8万家规模以上工业企业2013-2014年的总体平均利润率为6.22%，而有创新活动的工业企业平均利润率也只有6.28%。创新企业并不比不创新的企业利润高出多少，企业如何有动力去创新。
四、政策建议
(一)加快市场经济体制改革是激发企业创新动力的根本
市场是驱动企业创新的根本动力。让更多企业有动力去创新，让想创新的企业有能力去创新，让创新的企业获得更高回报，是改革促创新的主要任务。应加快推进市场经济体制改革，建设公平竞争的市场环境，加强知识产权保护，发挥市场引导企业创新的决定性作用，驱动更多企业走上创新发展之路。
(二)创新政策以“开源”“节流”“疏通”为重点
一是着力完善政府采购和首台套重大技术装备等需求鼓励政策，真正发挥政策效力。二是进一步减轻企业税费负担，增强企业创新投入能力，降低企业的创新成本。三是加快多层次资本市场建设，打通企业融资渠道。
(三)合理设计政策门槛，让政策惠及更多创新企业
创新政策应针对研究开发和技术转移等特定的创新活动。原则上，应避免对企业规模、盈利情况、创新投入规模等设置门槛，防止对创新型中小企业的政策歧视，提高创新资源配置的公平性。对知识产权、人才、金融支持、研发加计扣除等企业评价高的政策，进一步增强政策针对性。对科技开发用品免征进口税、仪器加速折旧和技术转让政策等企业评价低的政策要进行重大调整。
(四)地方政府政策落实是提高创新政策效果的重要保障
地方政府在落实政策和服务企业方面发挥着主要作用。应简化优惠政策的审批和办理程序，采取多种方式加大政策宣传和落实力度，降低企业享受优惠政策的综合成本。中西部地区尤其是西部地区，要重点加强政策落实和政府服务企业的能力。
(五)以创新政策支持欠发达地区创新和转型
针对东北老工业基地等欠发达地区创新活动对优惠政策较为敏感的特点，在区域创新试点和区域性资本市场建设等方面，对欠发达地区提升创新环境予以重点支持。
(六)形成创新政策、小企业扶持政策和创业政策组合拳
创新政策、小企业扶持政策和创业政策具有不同的目标和功能，各有侧重。创新政策只针对创新活动，不针对特定企业群体；小企业扶持政策则针对企业中的弱势群体，以支持小企业成长和促进竞争为目标；创业政策则以支持创业，弥补市场不足，活跃经济为目的。单一政策难以实现多重目标，要加强对小微企业和初创企业的创新活动的支持，需要创新政策、小企业政策和创业政策相互配合，共同发力。
参考文献：
〔1〕国家统计局社会科技和文化产业统计司，2016：《2014年全国企业创新调查统计资料》，中国统计出版社。
作者：国务院发展研究中心技术经济研究部 马名杰 国研网2016-09-26
1、本次企业创新调查是我国国家创新调查制度建立以来，针对企业创新开展的首次调查。国家创新调查制度是在科学、规范的统计调查基础上，对国家创新能力进行全面监测和评价的制度安排。本次企业创新调查由国家统计局具体实施。
