—农民工发展的历史、现状和趋势
金三林
一、农民工与中国特色农业劳动力转移道路
农业劳动力向非农产业转移，向城市转移，是各国现代化进程的普遍现象、普遍规律。但是农民工现象确是我国经济社会转型时期的特殊概念，具有浓厚的中国特色，这种特色主要表现在三个方面：
1、农民工产生的根源在于我国特有的城乡分割二元户籍制度，以及依附于之上的各种社会福利（公共服务）制度。
2、中国农村人口向非农产业和城镇转移数量之多，是世界上任何一个国家所没有过的，解决农民工问题需要较长的时期和较长的历史进程。2014年，我国农民工总量大概在2.14亿左右。但那仅是劳动力人口数量，如加上随迁的家属、子女，随农民工转移的人口资源应该在3.11亿以上。全球跨国流动的人口约有2.71亿，现在全球超过1亿人口的国家只有12个，菲列宾是在2014年人口突破1亿，我们国家转移人口的数量超过了绝大多数国家流动人口的总量。
3、中国作为后发型发展大国，要完成发达国家历经上百年才走完的农村人口转移和现代化路程，既要充分借鉴国外的经验教训，又必须紧密结合国情和时代特征。
表一：农民工的规模和增量
那么，面对这个巨大的人口转移，具有中国特色的农村劳动力转移有什么特征呢? 主要有以下四个方面的特征：
一是就业驱动，市场导向。这是中国特色的劳动力转移道路，也是中国特色人口城镇化的道路。这一点很重要，正是由于这一原因，在我国农村劳动力转移中避免了拉美主要国家农民盲目进城的现象。这种非就业驱动、盲目流动的模式是导致那些国家发展陷入中等收入陷阱的重要原因之一。
二是保障地权，进退有据。我国在法律上保障农民工的宅基地、承包地的使用权。征地必须征得农民同意，国家保护农民的权利。由于有了这样的制度安排就使农民工能既进得了城，又回得了乡。在很多国家的城市化过程中，农民既失地又失业，而在我国这种制度安排下就避免了这种既失地又失业现象。
三是渐进转移，逐步融入。我国农民向市民的转换，大体经历四个阶段，第一个阶段是首先让农民变成非农产业，实现身份的转换；第二个阶段是如果农民工在城镇工作的时间较长，他们就能逐步获得城镇居民基本的公共服务；第三阶段是在规定的时间内获得城镇的户籍资格，从而获得社会身份的改变。第四个阶段是心理的融合，农民工进了城，虽然已经成为城市人，但还有一个心理层面归属的过程。在这方面第一代农民工往往很难完全转变，整个心理层面要能完全适应城市，可能要到要二代、第三代人，农民成为城市人是一个长期的过程。
四是与时俱进，完善政策。社会保障制度与中国特色农业劳动力转移道路是密切相关的。城乡分割的社会保障制度是农民工现象出现的重要原因，而农民工群体的壮大也推动了社会保障制度的改革。在2008年以前，关于农民工社会保障体系是另起炉灶还是融入城镇统一保障体系，这个争论也很大。当时，曾经设想过单独搞一个农民工的社会保障体系。后来到2009年才下定决心二轨并一，把农民工社保纳入整个国家的社保体系。同时，根据发展趋势，在提高农民工社会保障、社会保险、提高参保率，逐步探索完善与中国特色农村劳动力转移道路相关的社保政策。
二、改革开放以来农民工发展回顾
1. 农民工发展的四个阶段
我国农民工发展大体上经过了四个阶段：第一阶段是从上世纪80年代初期到80年代末期，其特点是以就地转移为主、以乡镇企业为主，离土不离乡。第二阶段是从上世纪90年代初期到本世纪初期，这是一个大规模跨地区流动的时期。这个阶段有二个基本特征，一是农民工的数量迅速快速增长，从不到3000万人增加到一亿多人。同时，流动范围急剧扩大，跨省比重大幅上升。第三阶段是从本世纪初期到2013年，从就业驱动进入向市民化的过渡阶段。在这个阶段，转型的特征特别明显，包括社会保障制度实行并轨，还包括很多理念的转变，国家开始鼓励农民工融入城市。到了这个阶段，国家在统计制度上也把在城镇居住半年以上的农民工统计为城镇人口，这说明在这个阶段，就统计意义上说农民工已经成为城镇人口，尽管他还不是真正意义上的城镇人口。第四阶段是从2013年开始，开始进入稳步推进市民化阶段。国家把推进农业转移人口市民化政策上升为国家“四化同步”战略的核心内容。第四个阶段，就是从2013年开始进入稳步推进市民化阶段。
2.农民工服务管理政策进展情况
我们国家在农民工管理政策是随着理念的进步不断发展的。
在80年代初期，当时的理念是农民离土不离乡，进厂不进城。90年代的政策基调是消除农民“离乡”的限制，允许农民跨地区流动和进城打工。
十六大以后,我国农民工工作进入了一个重大转折期。一是对农民工的认识取得重大升华，明确了农民工是工人阶级的一部分，强调农民工问题是我国全面建设小康社会的核心问题。二是在农民工政策方面取得重大突破，2003年以后的历年中央1号文件，都对做好农民工工作做出了规定，2006年颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发[2006]5号），形成了较为完整的农民工政策体系。
党的十八提出，要加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，并作为推进经济结构战略性调整的重大任务。党的十八大以后对于农民工社保的发展观念、发展目标，首先体现在2个文件里，一个是在2014年3月出台的《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》中，对推进农业转移人口市民化做了系统的部署，包括推进符合条件农业转移人口落户城镇，推进农业转移人口享有城镇基本公共服务，以及建立健全农业转移人口市民化推进机制。在这个规划起草过程中，开始时对城镇空间结构、农业转移人口市民化问题的重要性低估了，这个规划一开始是国家十三五规划里的一个单项规划，后来这个文件的层级越提越高，最终由中央财经领导小组讨论后递交中央政治局讨论通过。这是中国特色的决策机制，一般说来，只有上升为党和国家工作战略性任务才会受到中央政治局的高度重视，在这么高层次的规划里写进农民工市民化，足见它在我们党未来执政和施政任务中的重要地位。第二个文件是在去年9月份出台的《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，这个文件以市民化为主线，全面提出了做好农民工服务管理工作的政策体系。构建了未来十年左右农民工工作的总体构想。
三、农民工发展现状和主要特点
1.农民工的现状特点
我国农民工发展现状具有一些新的特点：一是供求关系已从“无限供给”向“有限供给，结构性短缺”转变，30岁以下有正常劳动能力的有效农业剩余劳动力明显不足，“民工荒”正在成为常态。二是制造业和建筑业仍然是农民工的主要就业领域，服务业就业比重不断提高。三是就业地域仍以东部地区为主，但中西部地区的就业比重开始上升，省内就业比重逐年上升。四是流动“家庭化”和居住的稳定性趋势明显，在流入地居住趋于长期化。五是农民工收入近年增长较快，但总体水平仍然较低，消费支出压力大。六是农民工群体不断分层分化，不同群体的利益诉求有较大差异。农民工对务工地总体满意，但融入企业、融入社区、融入城市还尚在途中，参与意识强和参与渠道窄的矛盾十分突出。新生代农民工已成为主体，他们融入城市的意愿强烈，但大多数农民工希望变成市民后还能保留承包地和宅基地。
表二：农业剩余劳动力预测
2.当前面临的突出问题及挑战
一是农村剩余劳动力转移难度加大，促进农民工就业的任务依然较重。这里有二个意思，首先是根据目前多种调查结果，现有农村剩余劳动力大概在八千万到1亿左右，其中35岁以下的中青年劳动力不到2千万，大部分为40多岁以上，以女性为主，以兼业时间为主的劳动力，这种劳动力转移的难度挺大。其次是中国经济发展进入新常态，经济增长速度由过去年增长10%左右降低到6—7% 左右，经济速度的降低给就业带来一定的压力。此外，还由于农民工整体技能水平偏低，导致企业招工难和农民工就业难并存。
二是侵害农民工权益的突出问题仍不同程度存在，构建和谐劳动关系任务艰巨。比较突出的问题是农民工劳动合同签订率低，这也是导致农民工在参加城镇社会劳动保险参保率低的主要原因。农民工工资水平普遍较低，劳动安全卫生条件差，以及劳动关系协调机制不健全。
三是农民工在城镇享受的公共服务水平低，推进农民工公共服务均等化和融入城市任重道远。比较突出的问题是：公共就业服务体系不健全，为农民工子女提供的教育服务不足，尤其是学前教育和高中教育，农民工看病难问题突出，农民工参加城镇职工社会保险的比例低，农民工公共文化服务严重缺乏，农民工住房保障程度低，大部分地方住房保障有限度的对本省农民工、外省的农民工开放。外省农业转移人口和本省农业转移人口在市民权利方面的差距日趋扩大，跨省农业转移人口已成为城市的最边缘群体。社会救助方面的问题也很大，此外“三留守”问题也非常突出。
表三：外出农民工签订合同的比例状况：
表四：外出农民工参加社会保障的比例
四是农民工市民化实际进展缓慢。虽然国家已经在这方面制定了政策，但是配套政策措施还跟不上，如社会救助条例、村委会组织法、城市居委会组织法等法规还没有得到相应调整。当前比较突出的问题是户籍制度改革进展不平衡不协调，导致农民工在城镇落户定居难。农民工社会参与和社会融入程度低，基本公共服务既没有与原有制度断根，又在城镇化进程中产生一些新的问题。人口布局和城市承载能力错位，农民工想留的地方不让留，政府想要去的地方农民工不愿去，农业转移人口市民化成本较高，地方政府财力难以支撑。
此外农民工社会管理难度加大。主要是人口倒挂问题严重，流动人口服务管理体制不健全，社会治安形势严峻及群体性事件风险积聚。据有关部门数据全国每年农民工犯罪人和犯罪嫌疑人占犯罪总人数的80%。同时，在受害者中农民工也占到70%。
四、农民工未来发展趋势
为了制定未来农民工发展战略，我们对农民工的未来发展趋势必须有充分的认识，总的发展趋势是：
一是农业转移人口总量仍将继续增长，但增速将会逐渐放缓。“十三五”期间全国每年新增的农民工数量可能在500万---700万人口左右。
二是新增农业转移人口将以农村新成长劳动力为主，其年龄结构、文化程度、发展意愿都将呈现新的特点。上述700万农民工增量，有什么特征呢？ 其中500—600万是最近毕业的职高学生，可以叫做新生代农民工，就是农村中的90后，以及2000后这些人，他们的各种各样诉求与老一代农民工完全不一样。
三是农业转移人口省内转移数量迅速增加，就近市民化的趋势日益明显。东部地区省内转移人口稳定在90%以上，在中部地区现有的数据是56%，年均提高一个百分点，预计到2020年左右，中部地区省内就近转移人数比重达到70%，西部地区将超过50%，但是，由于年均比重提高二个百分点，到2020年也能达到60%，基本上到2020年，即“十三五”结束时候，我们国家会形成一个省内转移为主的农民工劳动力转移的格局。
四是第一代农民工将逐步退出城市劳动力市场，增量转移人口进城与存量转移人口返乡的双向流动趋势将更加明显，第一代农民工年龄都在50岁左右，都将逐步退出。我们估计到2020年左右，返乡的农民工和乡里进城的农民工数量将会大致相当。五是随着新增农村转移劳动力数量的下降，未来城镇人口的增加将主要依靠非就业农业转移人口来补充，城镇化发展有可能由就业驱动转向非就业驱动。这里有个表，十三五期间城镇化率目标要达到60%，需累计增加城镇人口8600万，其中城镇自然增加1400万，农村新增转移人口3285万，缺口大概有3600万，这个3600万靠什么来弥补呢？那更多的还是要靠农民工的家属进城，另外，也可以借助城市区划调整来实现。
表五：新增农业转移劳动力预测
表六：城市新增人口与农村新增劳动力的差值
城市新增人口与农村新增劳动力的差值（万人）
以上几个趋势对未来的社会保障、广义的公共服务来讲，将会带来很大的影响。比方说，对于新生代的农民工来说，他们的社会权益意识更强，他们会对社会保障提出更多、更明确的诉求。再比方说，随着大量的第一代农民工返乡，他们的社保问题怎么办？未来城镇人口增长都是非劳动力的，大量非劳动力进来后，同样要解决他的就业问题，解决他的社会保障问题，对此政府财政必须要补贴。总之，我觉得我们在考虑社会保障体系改革的过程中，必须高度关注和理解这些趋势及其演变。
五、新常态下做好农民工工作的政策取向
1、三步走的战略目标
第一阶段是从现在起到2020年，目标是促进农村劳动力转移就业规模持续增长，多数农民工实现稳定就业，侵害农民工劳动权益的突出问题基本解决，农民工公共服务均等化和在城镇落户的政策体系基本建立并取得显著进展。
第二阶段是从2020年至2030年，目标是农业劳动力转移就业基本完成，农民工与城镇居民实现同城同待遇，基本公共服务覆盖所有未落户的农民工，农民工市民化全面推进。
第三阶段是2030年至2050年，目标是农村劳动力可自由在城镇落户并融入城镇，农民工现象终结，城乡一体化发展基本实现。
2.政策取向
1）以省内就近市民化为重点，有序推进农民工市民化。一方面，要加快户籍制度改革，放宽落户条件，让有意愿、有能力的农业转移人口在城镇落户定居成为市民；另一方面，要推进公共服务均等化，将社会福利与户籍剥离，让暂不符合落户条件或没有落户意愿又有常住需求的农业转移人口，能享有基本公共服务。
2）加快推进户籍制度改革，完善相关政策。一要制定新的户籍法，完善相关配套政策，二要尽快出台国家层面的居住证管理办法，三要各地应明确从居住证到落户的政策通道。
3）以新生代农民工为重点，区分不同项目，有序推进公共服务均等化。一要按常住人口配置公共资源，提供公共服务。二要切实保障农业转移人口随迁子女受教育权利。三要加强农业转移人口公共卫生和医疗服务。四要做好农业转移人口社会保障工作。五要将中低收入住房困难的农业转移人口家庭纳入保障体系。
4）健全农业转移人口市民化成本分担机制。要进一步明确中央政府、省级政府和城市政府在推进农业转移人口市民化方面的主要职责。同时要以常住人口作为财政分成依据来调整各级政府之间的财政分配关系。
5）健全包括农业转移人口在内的流动人口信息管理体系。
6）完善和落实促进农民工就业创业的政策。要加大存量农民工职业培训工作力度，“两后生”农民工的的职业教育要全覆盖，要健全城乡一体的公共就业服务体系，将将农民工纳入创业政策扶持范围。
7）保障农民工土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济收益分配权。
8）建立健全农村留守儿童、留守妇女和留守老人关爱服务体系
9）尊重农民主体地位的首创精神
10）鼓励各地因地制宜开展探索，及时将创新性的经验上升为国家政策。解决农民工问题，等不得，也急不得，要有历史的耐心，更要脚踏实地往前推动。
农民工社会保障未来的政策走向简单的说，就是一条主线二条腿（政策），一条主线就是农业人口转移市民化。两条政策，一条就是落户政策，第二条就是公共服务均等化政策，农民工即使不能够在城市落户的也要解决公共服务问题。这些问题现在都还有待破解。这里有三个问题：一是要建立一个合理的公共财政分担机制问题。社保也好，教育也好，住房也好，关键问题都是出钱。比如，安徽的人到无锡来了，对他提供公共服务这个钱究竟由谁来出，这是财政分担机制问题，这个问题在国家层面至今还没有解决。二是基本人口信息统计制度问题。这也是最基本也是最棘手的问题。现在关于流动人口、农民工的信息各部门都有，但不协调、不一致、不共享、不公开，不透明。基础人口信息很重要，要解决好农民工社保，提供什么服务，处理好钱随人走、地随人走等政策问题都需要完善的统计信息。三是土地问题。中央领导说过要解决农民工的承包地、宅基地等问题，但是这需要时间。只有农民工在城市稳定下来后，才能逐步加以解决，而且这个问题也必须通过制度化的方式解决。比方说，是否可在全国把农村的住宅和城市的住房都纳入到统一的登记体系，纳入共同的税收体系，由已经城镇化的农民工自己来决定，是否要继续保持老家的住宅并交税，还是选择放弃，解决这些问题都需要时间和更多的探索，我认为以上问题是未来农民工政策研究的三个核心问题。
*金三林， 国务院发展研究中心农村经济部第一研究室主任，研究员。本文是作者于2015年3月20-22日，在由南京大学河仁社会慈善学院、无锡民营经济和民间组织研究所在无锡市联合举行的“中国农民工社会保障政策选择研讨会”上的演讲摘要，由无锡民营经济和民间组织研究所根据录音整理，未经本人审阅。
