行业协会商会参与国家治理的
顶层设计与配套改革
——建设中国特色商会组织的比较研究
□ 浦文昌
来源：《浙江省委党校学报》2016年第2期
摘要：行业协会商会在国家治理和促进经济增长中具有不可或缺的地位和作用。行业协会商会改革发展已处于临界点，行业协会和商会（以及其他多种商界自治组织）是一个功能互补的有机体系，发挥行业协会商会在国家治理和经济增长中的作用，必须有适合国情的行业协会商会法律模式、国家层面的顶层设计与配套改革措施。
关键词：行业协会商会；顶层设计；法律模式；配套改革
中图分类号：C912.2 文献标志码:Ａ 文章编号：1007-9092（2016）02-0012-011
收稿日期：2015-11-15
作者简介：浦文昌，无锡民营经济和民间组织研究所所长，浙江省商会发展研究院高级研究员，主
要研究方向为中小企业发展、行业协会商会。
基金项目：国家社科基金重大招标项目“地方政府社会管理创新的制度化研究”（编号：B&ZD 040）。
【编者按】“中国民间商会论坛”是当前我国行业协会商会领域的知名品牌，它始于2001年，由吴敬琏先生、浦文昌先生等发起，2013年起由浙江大学公共管理学院联合有关机构主办。2015年11月1-14日，“2015中国民间商会论坛”以“行业协会在国家治理体系现代化建设中的作用”为主题，从政府与行业协会商会脱钩后的行业协会商会发展、政社关系与行业协会商会职能体系、行业协会商会改革发展实践等角度开展了热烈讨论。这里我们选取三篇代表性论文，浦文昌“行业协会商会参与国家治理的顶层设计与配套改革”一文，基于当前我国加快形成现代社会组织体制的重要契机，系统研讨了行业协会商会参与国家治理的法律模式、顶层设计以及配套改革措施。贺绍奇“政府与行业协会商会脱钩后的政社关系重构”一文，基于国际互换和衍生协会（ISDA）的案例研究，提出行业协会商会应重构与公共部门的良性互动、建设性合作伙伴关系。沈永东、宋晓清“新一轮脱钩改革的风险及其防范”一文，系统考察了当前我国新一轮脱钩改革进程中可能面临的风险，并基于欧洲法团主义国家行业协会商会应对转型风险与我国先发地区改革实践经验，提出了防范风险的基本思路以及应对之策。三篇论文，皆属上乘之作，我们可以从中窥见行业协会商会在国家治理现代化进程中的重要作用，以及在国家制度、政策体系、理论研究中的前沿问题。本栏目特约主持人：郁建兴教授（浙江大学公共管理学院院长，浙江省商会发展研究院院长，教育部长江学者特聘教授）
一、行业协会商会在国家治理体系中不可或缺的地位和作用
商会及行业组织参与城市治理具有悠久的历史。公元11－12世纪，欧洲“自由城市的管理权完全操纵在商人和工匠手中”。 当时的市场、贸易都是由商人和手工业的行会团体管理、治理的。工业革命后，随着资本主义的发展，欧洲封建行会所有制被彻底废除，代之而起的是近代商会，它同样在欧洲国家的城市治理中发挥着巨大作用。在全球化的今天，“在民主和以市场为导向的经济体中……行业协会和商会扮演着重要角色。这些组织，在全球市场中已成为改善经济、政治和社会结构必不可少的要素。 美国学者把商业社区高度差异化，各种伞状商业组织、全国性协会和其它行业组织、公司代表等共同参与塑造政府公共政策的过程，看做是现代美国政体和政商关系的基本
特征之一。
在市场经济条件下，行业协会和商会在市场治理、社会治理、政府治理中的地位和作用都是其他社团所无法替代的：
首先，它是商界沟通与政府关系的重要渠道。
政府与商界之间，在许多问题上存在着相互依存（互补、合作）而又相互对立的关系 。行业协会和商会就是沟通、协调商界与政府之间相互关系，使两者保持良性互动，妥善化解各种政商矛盾的重要渠道。
第二，它是市场秩序的制定者、维护者，以及市场竞争中多种利益关系的调节者。在市场竞争中，商界不同产业部门之间、企业之间，商界与社会各利益相关者之间都存在错综复杂的利益矛盾。行业协会和商会作为业界的利益代表，具有自律功能，通过它们自身的依法自治协调，许多利益矛盾都比较容易得到化解，竞争秩序也能得到一定的规范。
第三，它是社会公共服务事业和公益慈善事业发展的重要力量。早在中世纪，商人和手工业行会就参与了许多社会慈善事业。现代行业协会商会更是提供社会公共服务和参与社会慈善事业的重要力量。
第四，它是政府公共政策的重要塑造者和重要咨询协商平台。早在1770年，法国首相科尔伯特就在法国各地建立商业理事会（Commerce Council），要求它们向全国委员会提供咨询意见，同时授权这些地方商会规范贸易事务。 当今世界各发达国家政府都高度重视发挥行业协会和商会在政府决策中的咨询协商作用。
二、发挥行业协会和商会在国家治理和经济增长中的作用亟需顶层设计
《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“只有通过加强顶层设计和摸着石头过河相结合，整体推进和重点突破相促进，才能改变我国渐进式改革中出现的改革碎片化、利益部门化甚至是部分领域改革倒退的现状”。行业协会和商会的专项改革同样需要采取“加强顶层设计和摸着石头过河相结合”的战略方针。
1、行业协会商会改革发展已处于临界点
改革开放特别是近十年来，我国行业协会商会发展迅速，其数量已不亚于美国。在商会方面，美国只有一个全国性商会即美国商会，州、市、镇级商会超过7,300个 。而在我国，全国性商会有中华全国工商业联合会（ACFIC） 、中国国际贸易促进会（国际商会）（CCPIT、 CCOIC）、中国个体劳动者协会（CPBA）等三个系统，村、镇（街道）以上商会组织合计29,310个，是美国镇以上商会总数的4.1倍。在行业协会方面，2010年，在美国国内税务局注册的行业协会和职业协会数量为92,331个。 据民政部报道，我国行业协会已达7万多个，其中全国性组织800余个。 加上全国工商联系统12,116个行业商会，中国个协的7047个行业组织，我国行业组织总数已达89,163个。随着我国行业协会商会的快速发展，它们参与国家治理以及促进经济增长方面的重要作用正逐步显现出来。然而，由于我国行业协会商会发展并未做过顶层设计。当前我国行业协会商会发展正面临着一系列新的挑战：一是行业协会商会数量庞大，但组织结构紊乱，行业协会商会在纵向横向各层面上都缺乏制度性关联和协调机制。二是行业协会商会发展碎片化趋势逐步凸显，由于重复设会，单个组织规模偏小、资源贫乏，组织的代表性、集体行动能力较差，难以参与国家治理，也难以支持企业和地区经济的发展；三是体制内行业协会商会民间化改革举步维艰，部分领域改革甚至有所倒退，它们仍然缺乏应有的自主性、独立性和法律地位上的平等性；四是因行业协会商会发展模式不完善，性质职能不清晰，相关立法难以进行。这些问题如果没有国家层面的顶层设计都难以解决。先前那种没有顶层设计的行业协会商会改革发展方式已经难以为继，我们正处在行业协会商会改革发展的临界点上。
2、行业协会和商会（以及其他多种商界自治组织）是一个功能互补的生态体系
行业协会和商会的生成、功能和运作机制既有共性、相似性，也有差异性。在参与国家治理和促进经济增长中，它们功能各异，不能相互取代，但又相互补充。为更好发挥它们在国家治理和经济增长中的作用，必须通过制度设计，在行业协会商会体系的结构上形成差异化、功能互补的行业协会商会完整体系。由于各国国情和政治经济制度、文化传统不一，以及行业协会和商会形式非常多样化，世界上并没有行业协会和商会这两类组织的统一定义。在大陆法系国家中，商会（Chamber of Commerce）或工商会（Chamber of Commerce and Industry）是由各国的商会法（公法）加以定义和规范使用的，由于国情不同，这些国家对商会的定义表述和使用规范也并不完全一致。作为私法人的行业协会（Trade Association 或Business Association），则都以民法典总则“法人”一节中的 “社团法人”有关条款加以规范。 普通法系（英美法系）国家没有公法和私法之分，对行业协会和商会的定义没有法律规定，在美国，行业协会和商会这两个术语有时可以互换使用。美国虽然没有通过立法区别行业协会和商会，但在美国的行业协会和商会业界还是有明确区分的，如美国“商会高管协会”（ The Association of Chamber of Commerce Executives）等比较权威的社团和研究机构都对商会和行业协会这些术语做出定义，区分其共同点和不同的职能 。在我国，无论是政府还是民间都对此不做明确区分，在许多人心目中，行业协会和商会并没有差别。这种状况已严重影响我国行业协会商会的体系建设和功能互补，并将削弱行业协会和商会在国家治理和经济增长中作用的发挥。发达国家的商会和行业协会在组织形式、主要功能方面存在着许多明显差异，具体见下表：
表1：行业协会和商会在组织形式、功能和作用机制上的差异：
资料来源：
1、世界银行中小企业局编写的《Building The Capacity of Business Membership Organization》：Definitions and Overview of Existing BMO Systems，Table 1: Characteristics and Functions of Different Types of BMOs, Second Edition August 2005。
2、表中国家商会与地方商会的差别根据《法国商事法典》CODE DU COMMERCE第101版（2006年出版）商业组织第七卷第一部分 工商会，第一章 工商会网络的组织和使命（2005年8月2日2005-882法61条）、法国《工商会法》（1898）、德国《工商会法》（1994）、日本《工商会议所法》（2007）以及法国工商大会、德国工商大会、英国工商会、美国商会、日本工商会会议所的设立及其职能整理编写。
此外，各层级行业协会商会组织的功能、能力也存在着较大差异，并各有其长短：全国性组织筹集资源、参与国家治理、影响国家政策及立法的能力较强，但因搭便车行为普遍，组织的凝聚力相对较低；地方组织则凝聚力较强，在参与地方治理，支持中小企业、地区经济发展方面具有相对优势，但受地区和资源限制，其活动能力相对较弱。具体见下表：
表2：地方性与全国性行业协会商会组织特征比较
资料来源：本表根据[新西兰]Massey University (Wellington) Martin Perry, Senior Lecturer：A new look at industry associations as effective enterprise networks，Table 1 Comparing the network attributes of clusters and industry associations， 以及 [英] The Rt Hon the Lord Heseltine of Thenford CH：《No Stone Unturned in Pursuit of Growth》，Crown copyrigh ,October ,2012，‘Trade associations’（P83-84）和‘The role of chambers of commerce’（p128-135）的分析整理编制。
由于以上的差别，行业协会和商会两者的职能，包括各个层级的行业协会商会组织的职能都不能互相取代而只能互补。各发达国家在国家治理和经济增长中均重视发挥行业协会和商会组织不同角色的作用。大陆法系国家则特别重视按地区设立的商会作用，授权他们代表地区商界利益，参与地方治理，促进经济增长，把它看成是促进、扶持中小企业发展，繁荣地区（社区）经济社会的“基础设施”、地区（社区）经济发展的“心脏”。
可以看到，为充分发挥行业协会和商会参加国家治理和促进经济增长的作用，我们必须通过国家的顶层设计进行多方面的组织及功能链接：要把各级地方商会与全国性商会链接起来，组成类似于法国和德国的工商大会、美国商会等伞状商会网络；把地方协会与全国性协会链接起来，形成伞状行业协会网络，如日本的经团联；并要在从地方到中央横向各层面上，把行业协会（同业公会）与商会链接起来，使之能整合地方的经济信息资源，实现各类行业协会商会组织功能互补，相互利益得到协调。
当前，我国各级工商联（民间商会）与行业协会系统并无制度性链接。在职能上，通过国家机构改革，各级工商联（民间商会）已成为列入国家公务员编制的国家机构，职能以统战性为主，经济性、民间性为辅，其自主代表工商业界利益与政府互动、维护成员企业和商界权益特别是为中小微企业服务的职能相当薄弱，甚至缺位，而行业协会系统又无法代行地区综合性商会的职能，这使我国商会、行业协会本应相辅相成的系统功能变得极不完整。在行业协会方面，存在着体制内行业组织政会分开改革和民间化转型进展迟缓，体制外行业协会碎片化严重等问题。这些问题都只有通过顶层设计才能加以解决，否则，将难以构建起纵横衔接、功能互补和有机统一的商会行业协会完整体系。
3、发挥行业协会商会在国家治理和经济增长中的作用必须有适合国情的商会行业协会法律模式
商会参与国家治理和经济增长的作用和机制与其法律模式紧密相关。目前国外商会（不包括行业协会）法律地位有三种模式，即大陆法系模式（公法人地位）、英美法系（普通法系）模式（私法人地位）和混合模式（公法人或准公法人地位）。其中混合模式以大陆法系特点为主，同时借鉴英美法系的优点。根据2000-2003年期间对全球194个国家的商会活动的研究，私法人模式国家72个，占37.1％；公法人模式国家（含混合模式）119个占61.4％；无商会的国家3个，占1.5％。
上述三种模式各有优势和弊端。大陆模式起源于法国，设计宗旨是把商会作为经济发展的促进机构、政府的经济咨询机构。大陆模式与混合模式的商会在参于国家治理、促进经济增长方面具有较大优势，弊端是因排斥竞争，工作效率较低，有官僚机构倾向。而英美模式的商会由于不是公法人，没有政府授权，商会之间、协会之间，以及商会与协会之间充满竞争，优胜劣汰，故工作效率很高，弊端是因为没有正式、固定的与政府沟通的渠道，只能通过游说 去影响政府和立法机构，对政府的影响力有限。
上世纪90年代开始，大陆模式和英美模式的商会系统都遇到了挑战，三种商会模式都进行了各种改革。欧洲的“公法商会已经历了大幅度的改革：使商会更接近会员，减少财政支持，试图引进私法商会的一些优势，欧盟商会现已经变得不怎么官僚，更有效率了” 而英美模式的国家也在引进某些大陆模式做法。英国的主要改革内容在于：一是为避免商会和行业协会名称上的混淆，借鉴大陆模式，于1999年颁布《公司和企业名称（商会等）法案》 对商会（Chamber of Commerce）名称的使用做出法律规定，以“商会”作为组织名称须经国务大臣（Secretary of State）批准；二是加强政府与商会的联系，积极扶持地方商会，以加强其支持中小企业，促进地区经济繁荣的功能。这一趋势，盛于撒切尔时代，2001年政府影响商会的程度达到顶峰，当年英国主要商会的预算收入中有76％来自政府财政，商会一度被称为政府“代理人”（ surrogates），现在该比例已降为52％ 。
表3三种商会法律模式特征及优势及劣势的比较
资料来源：本表根据Center for International Private Enterprise (CIPE)：NATIONAL CHAMBERS OF COMMERCE
A PRIMER ON THE ORGANIZATION AND ROLE OF CHAMBER SYSTEMS，table2: Features of the Continental Model，table3: Features of the Anglo-Saxon Model , 1995年版p50、P53，以及The Rt Hon the Lord Heseltine of Thenford CH：Chamber of Commerce International Comparisons 的资料整理编制。
在我国历史上，从晚清到民国北京政府、南京政府采用的都是大陆法系的商会模式。新中国成立后，政务院于1952年8月1日颁布了《工商业联合会组织通则》，该通则实际上起到了商会法的作用，《通则》规定“工商业联合会是各类工商业者联合组成的人民团体”，相当于赋予工商联具有公法人地位。工商联于1978年恢复活动后明确其性质以统战性为主。改革开放以来，我国市场经济体制已初步建立，但至今没有明确我国行业协会商会的法律地位。这些涉及到行业协会商会的性质、职能定位，以及如何处理行业协会和商会的关系等制度性问题，显然只能通过顶层设计才能加以科学合理解决。
4、顶层设计也是解决行业协会商会碎片化问题的需要
碎片化导致单个组织规模偏小、资源贫乏，组织的代表性、集体行动能力差，“在行业利益上代表性不足、在会员利益上代表性过度” ，从而难以参与国家治理和支持企业发展；面对多个同类行业协会商会，政府也难以确定究竟与谁去对话。
在我国，直接登记制实行之前，由于行政干预、条块分割，导致体制内行业协会商会重复设会。进入新世纪后，行业商会“异军突起”，产生体制内和体制外行业协会商会之间竞争。随着直接登记制的实行以及“一地一会、一业一会”规定的突破，行业协会商会如雨后春笋增长，碎片化问题日益突出。可见，行业协会商会碎片化现象与体制紧密相关，只能通过顶层设计，从制度上加以克服。
可以看到，经过近40年的发展和探索，在进入全面深化改革时代的今天，为了更好发挥行业协会商会在国家治理和经济增长中的积极作用，为了建设中国特色的商会组织体系，我们理应通过顶层设计、统筹规划、配套改革，对行业协会商会的组织结构、法律地位，以及它们参与国家治理、促进经济增长的职能和机制等制度性安排做出科学抉择，为我国２１世纪行业协会商会发展绘制出崭新的蓝图。
三、建设中国特色商会组织体系顶层设计的基本原则和主要内容
行业协会商会组织体系建设的顶层设计，是指国家对行业协会商会组织的主要结构、法律模式做出最高层设计，确立行业协会商会发展的全局性、重点性和长远性战略目标。
1、顶层设计的基本原则
坚持从国情出发，体现中国特色。世界各国的行业协会商会发展模式有共性，但由于各国政治经济社会制度，以及民族文化特点各不相同，各国的行业协会商会制度都具有自己的特色。我国是中国共产党领导的社会主义国家，所以在谋划行业协会商会发展制度设计时，必须坚持从中国特色社会主义制度的国情出发，体现自己的特色。既要借鉴世界各国特别是发达市场经济国家的经验，又不能简单地复制外国的模式。
坚持体现市场经济体制的客观要求。
行业协会商会是市场经济的产物，它是市场经济体制的主要支柱之一。建立新的行业协会商会体制和法律模式的立足点，必须体现市场经济体制机制的客观要求，有利于反映民营企业的诉求，更好为民营企业发展提供服务。
坚持尊重行业协会商会发展的自身规律。行业协会商会有其自身的发展规律。随着社会生产方式和市场制度机制的演变，行业协会商会的组织形式、功能都会有相应的发展演变。从中世纪的封建行会到近代商会、现代商会的制度变迁，反映了社会生产方式的演变过程。另外，商会组织的形式和功能还和市场机制的客观要求密切相关。在市场竞争中，商人既需要行业内合作，也需要在所在地区内跨行业的合作，并与当局沟通，共同营造良好的商业环境，所以按地区设立的商会和按行业设立的行业协会这两大类商人组织都不可或缺。随着现代市场经济的创新发展，商界还在不断创造出新的商人组织形式，如美国的“商业圆桌会议” 、“商会高管协会”等。而一些传统的商会组织的影响则有下降趋势，如1959年登录在美国《社团大全》的5843个社团中，行业协会占39％，到1995年，登录的社团达23,398个，行业协会的比重已下降为18％ ，原因是出现了如商业圆桌会议这样的许多新的商人利益团体，以及众多从事为企业游说的各种“智库”机构，美国的行业协会影响力有所下降 。近10多年来，我国的行业商会、异地商会、企业家俱乐部、经营者的微信圈等 发展迅速，也是商人利益组织多样化趋势的反映。在顶层设计中尊重行业协会商会的发展规律，就必须坚持行业协会商会的本性，统筹规划行业协会商会的组织结构，并为多种新型商会组织的创新留有发展空间。
坚持发展与监管并重。国外学者对行业协会商会集体行动负面性的研究已经很多。奥尔森在其《集体行动的逻辑》、《国家的兴衰———经济增长、滞涨和社会僵化》中指出，特殊利益集团可能会为提高其成员收入而不惜降低社会效率或产量。 英国牛津大学巴尼特教授对美国148个有代表性的行业协会活动的研究发现，在一些行业协会中存在“大企业控制行业协会议程，并使用这些公共机构来推进自己的利益，而不是为整个行业的共同利益”，“当行业协会以‘一个声音’发言时，写讲话稿的可能是行业内最大的企业。 所以不能对行业协会商会的行为过于理想化。为了克服其集体行动的负面后果，除了完善其内部治理外，还必须建立科学合理的外部监管制度和机制。在顶层设计中须在行政监管、法律监管，以及社会公众监督等方面建立完善的体系。
坚持党的领导，同时保证商会的自主、自治性。党的领导是我国行业协会商会的最大特色，各类行业协会商会必须坚持四项基本原则，接受属地党委的领导。在行业协会商会内部应建立党组织，发挥其保证监督作用。通过顶层设计，要在制度上保证行业协会商会在党的领导下发挥各自的积极作用。但鉴于行业协会商会是业界自愿成立的自治组织，在坚持党的领导的同时，也必须从制度上保证其决策的自主、自治性。
2、顶层设计的主要内容及相关政策建议
1）指导思想和发展目标
顶层设计的指导思想和目标是：紧紧围绕党的全面深化改革的总目标，注重改革的系统性、整体性、协同性，通过制度创新，建立和完善符合中国国情的行业协会商会组织网络及相应的法律制度、政策体系，以充分发挥其参与国家治理，支持民营企业发展，促进经济增长的积极作用。
2）明确界定行业协会商会组织的性质、职能，以及与政府关系的定位。
第一、明确行业协会商会的性质治理主体的自主性、独立性和法律地位上的平等性是国家治理和社会治理的基础。顶层设计应明确行业协会商会是业界为维护自身利益而自愿成立的互益性自治组织的属性，并通过配套改革让其逐步回归到由企业主导的自治组织本性。
让行业协会商会回归其本性，首先要克服“戒备之心”。民营企业联合起来成立行业协会商会，向政府提出合理诉求，目的是促进改革、完善政策、改善投资环境，而不是为了制造动乱。商人最希望政治和社会保持稳定，而最怕动乱。如亚当．斯密所说：作为商人，他“在哪里经商，对他来说在很大程度上是无关紧要的，一件非常细小的不快之事，就可以使他把资本从一国调往另一国。随同迁移的是资本所支持的全部产业”。
其次，还要克服“传动装置” 理念。我国现已初步建成社会主义市场经济体制，民营经济已经成为国民经济的重要组成部分。把行业协会商会继续看做是政府领导民营经济的“传动装置”，就会限制甚至取消其商人自治组织固有本性，它们参与国家治理，通过互益性自我服务促进经济社会发展，以及通过自律自我协调市场竞争中的利益关系等市场经济体制的支柱作用将难以充分发挥，从全局看这并不有利于提高党的执政能力。
建议1：持续推进工商联（民间商会）组织的改革
随着市场经济取代计划经济，以及民营经济快速发展，改革开放前的工商联制度已明显不适应时代的要求，改制势在必行，于是就有民间商会应运而生，与工商联一身二任。然而，挂上民间商会的的牌子，并不意味着工商联已经完成了向民间商会的转换，工商联作为民间商会适应现代市场经济的转型还有很多方面需要研究和改革 。在顶层设计中，应根据党的十八届三中全会全面深化改革的精神，从完善市场经济体制机制，以及民营企业特别是中小微民营企业发展的客观要求出发，并借鉴国际有益经验，就工商联（民间商会）机构的性质及职能定位、它与各行业协会商会系统的关系，以及相应的法律地位、设立《商会法》等问题做新的研究和进一步改革。
建议2：强力推进行业协会商会政会分开的改革
马克斯．韦伯曾指出一种社会现象：有些组织毫无意义之后，它还将继续存在一段时间，“因为有些官僚要靠它维生”。 对于完全依附于政府行政机关，无存在意义的，为官僚维生的“占坑”型行业协会商会应该果断采取行政措施予以撤销。
第二、明确行业协会商会的职能定位
在顶层设计中，对于行业协会和商会的职能必须要根据其不同类型，分类加以研究和确定，并分别列出行业协会和商会职能的正面和负面清单。
第三、明确与政府关系的定位
政府与行业协会商会关系的核心是尊重和保护行业协会商会独立自治的平等地位，政府不能随意干涉它们的决策和活动。当然，在法律不完备的情况下行政监管是必要的，但这并不能成为干预商会行业协会内部事务的借口。
建议3：在取消业务主管单位的同时明确与行业协会商会对话咨询的部门由于行业协会商会仍需要培育，建议在全面取消行业协会商会的业务主管部门后，由政府登记管理机构明确指定相关政府部门作为与各类行业协会商会对话咨询的部门，以便发挥其沟通、扶持和培育职能。
建议4：在政府与行业协会商会之间建立“公私合作伙伴”的平等合作关系
深圳市的试点已经取得非常好的效果，建议把建立政府与行业协会商会“公私合作伙伴”关系作为扶持商会、行业协会发展，促进行业协会商会参与国家治理，进行经济社会公共服务建设的重要制度安排。
3）明确商会和行业协会的组织架构
在科学界定行业协会和商会定义，以及明确其各自职能定位的基础上，建立由多层次的商会网络与行业协会网络组成的纵横交错、功能互补的商会和行业协会的组织体系。
建议5：通过法律或政府规章规范“商会”的定义和使用方法
鉴于我国行业协会和商会这两个术语使用的混乱状态，建议通过制定商会法，或制定单项行政规章等方式，明确规定行业协会和商会的定义，规范其使用方法。
建议6：以商会为基础构建行业协会商会体系由于按区域设立的商会具有综合性、稳定性，便于集合并代表地区内各行业商界参与地方治理，更好为商界和社区特别是为小微企业提供服务，在建设行业协会商会网络架构时，建议选择按地区设立的综合性商会为其基础。在具体操作上或以现有工商联（民间商会）架构为基础，或按地区推动当地全部行业组织联合起来，组建其联盟组织作为当地民间性的综合商会。
建议7：建立有利于克服行业协会商会碎片化的制度和政策
必须采用行政手段与市场调节相结合的方法加以治理：
一是通过协商，从同类行业协会中选择一个具有代表性、包容性的协会为“牵头协会”，作为该行业与政府对话，以及政府采购服务的对话对象。
二是通过市场竞争，优胜劣汰，推动同类行业协会商会合并重组。
三是可由政府引导行业协会商会自愿联合，以代表性较强、规模较大的行业协会商会牵头成立伞状商会、协会。
建议8：组建海外商会系统
随着我国海外中资企业迅速增加，建议借鉴德国经验，由国家商务部、外交部，以及中国贸促会、全国工商联、全国性行业协会等联合牵头，在中资企业较多的国家，推动中资企业组建中国商会，如美国中国商会、欧盟中国商会等，并在此基础上上组建“中国海外商会”作为中国经济在海外的代表，其功能是代表中国企业的整体利益、为海外商会的会员服务，以及为所有中国在该国的机构提供服务。
海外商会组织示意图：
4）明确行业协会商会的法律地位，提供良好的法律环境。
鉴于世界上多数国家采用大陆模式、混合模式，我国具有大陆模式商会、同业公会的传统，建议采用混合模式商会法律制度。但必须结合中国的国情，形成自己的特色。
建议9：建议制定《商会法》或《非营利组织法》大陆模式和混合模式国家只有《商会法》而没有《行业协会法》。这是因为行业协会是私法人并无政府授权，当然就没有必要单独为其立法。英美模式国家既无商会法又无行业协会法，只有非营利组织法，世界上尚未发现行业协会法的先例。所以，如果采用混合模式应立《商会法》，如果我国拟实行英美法模式，对商会和行业协会都不给予公共授权，那制定《非营利组织法》就足够了。
5）明确行业协会商会参与国家治理的制度，为发挥行业协会商会的咨询协商作用提供正式、稳定的途径和渠道。
在国家治理中发挥行业协会商会的咨询协商作用，必须由相关制度做出保障。
建议10：确立中央政府或地方政府与行业协会商会对话的制度
各国政府与行业协会商会对话的部门：日本是商务部长、通产省首长，地方是都道府县首长；德国是经济部长，地方是州长；法国是商务部长。根据我国目前的政府组成部门，建议国家层面指定国家发改委、工信部、商务部作为工业和服务业行业协会商会的对话部门，并规定每年对话不得少于两次。在地方，建议规定省市政府分管领导负责与行业协会商会对话，每年对话互动的次数不少于两次。
建议11：完善各级政协与行业协会商会对话咨询的制度
建议在政协设立行业协会商会代表界别，安排有代表性的伞状商会、行业协会代表参与咨询协商。
建议12：完善各级人大代表及立法咨询协商制度
一是在具有代表性的行业协会商会中安排一定名额的人大代表候选人；
二是建立各级人大在制定所有影响到农林业、制造业、服务业的税收负担，以及任何与竞争和自由经营相关的问题进行重大立法前，必须向有关行业协会商会代表听证的制度。
6）建立健全依法注册的行业协会商会内部治理制度
与公司相比较，行业协会商会的治理问题很多、难度很大。为了规范行业协会商会发展，在顶层设计中必须设计适合行业协会商会特点的治理架构。
建议13：制定行业协会商会内部治理必须遵守的条款
建议借鉴发达国家的经验，通过立法制定行业协会商会内部治理必须遵守的条款，或由国务院颁布行业协会商会内部治理条例加以规范。
7）完善行业协会商会政策支持体系
行业协会商会十分需要政府积极务实的培育和支持，为此在顶层设计中，要进一步完善注册登记、财政税务、购买服务等配套扶持政策体系，以及相应的落实措施。
建议14：建立联席会议制度
鉴于我国已经制定的行业协会商会扶持政策大多不落实，建议由发改委牵头，会同民政、财政、国税等部门进一步完善登记注册、财政补贴、税收减免、购买服务等专项扶持政策，并实行一个窗口申请，“一条龙”审批，并认真落实实施。
8）设计好行业协会商会的监管制度，确保行业协会商会的可持续发展。
传统的监管是以实质性审批为重点的行政监管，效率很低。在顶层设计中，要设计好合规性监管的制度，把监管的重点转到程序监督、信息披露等方面来。
（责任编辑：严国萍）
收稿日期：2015-11-15
作者简介：浦文昌，无锡民营经济和民间组织研究所所长，浙江省商会发展研究院高级研究员，主要研究方向为中小企业发展、行业协会商会。
基金项目：国家社科基金重大招标项目“地方政府社会管理创新的制度化研究”（编号：B&ZD 040）。
1、亚当•斯密：《国富论》，陕西人民出版社2001年版，第156页。
2、The Center for International Private Enterprise, Business Association：For the 21 Century- Ａ Blue print For the Future Washington,DC 2005 p3。
3、参见［美］Roger.B.Porter,Government-Business Relations in the United States.John F.Kennedy School of Government,Harvard University April,2002,p3
4、参见Relationship between Government and Business Organizations http://www.edunote.info/2012/12/
5、参见[英] Bob Bennett,THE PAST AND FUTURE OF CHAMBERS OF COMMERCE,见英国区域研究协会季刊《Rejons- THE VOICE OF THE MEMBERSHIP 》，NO.284,WINTER 2011,p24.
6、见美国商会网站：美国商会拥有30万个直接企业会员，3000个州市镇商会、830个国内协会、90个海外美国商会等团体会员，通过州和地方商会与其联系的企业会员达300万个，美国的州、市和镇级商会超过7300个。http:// www.uschamber.com
7、全国工商联：《2015年上半年关于会员和组织发展情况的通报》，全国工商联拥有会员4,153,684个，乡镇商会15,360个，街道商会3,695个，异地商会5,514个，合计24569个。见全国工商联网站：http://www.acfic.org.cn/web/
8、The center for association leadership：Association Matter Associations by the Numbers Updated January 2012 http://www.thepowerofa.org
9、《民政部:全国行业协会商会促进经济发展数量达7万》，见民政部网站http://news.swchina.org/ industrynews/2014/0414/13063
10、如德国《民法典》第一章人 第二节 法人 第一目 社团的第21-79条 对包括行业协会在内的各类非营利、营利性社团的设立、治理结构做出具体规定。在德国，2人以上成立非营利社团，无需政府批准，只要到有管辖权的法院的“社团登记簿”等记就能取得权力能力。参见《德国民法典》陈卫佐译，法律出版社，2004年，第1版，第6-20页。
11、由美国全国各地商会的高管人员组成的“商会高管协会”（ The Association of Chamber of Commerce Executives）在其网站上专门对商会做了定义：“商会是企业在促进它们的社区、地区、州的发展中，为寻求集体利益而成立的组织，是由城市、城镇及地区的企业主自愿组成的地方性组织或网络，以代表社区经济繁荣和商业利益的名义进行政策倡导”。在美国，各地商会的任务各不相同，但一定程度上都有五个主要目标：1、为社区（地区／州）吸引居民、游客、投资者；2、促进社区发展；3、努力确保亲商的环境，促进未来的繁荣；4、成为代表社区内雇主的统一声音；5、通过运作良好的网络，降低贸易摩擦。商会通常以地区划分，以此作为其服务范围http://www.acce.org/aboutacce/who-we-are/
12、本文载[英]Institute for Small Business and Entrepreneurship (ISBE)，E-Magazine，2007， 该刊编者指出本文的价值在于它指出，人们对地方性企业组织和全国性行业协会的选择次序上常常忽视全国性行业协会的重要性。
13、参见[英] The Rt Hon the Lord Heseltine of Thenford：‘No Stone Unturned in Pursuit of Growth’，Crown copyrigh，October,2012,p131、133 www.bis.gov.uk
14、[英] R. Bennett, Local Business Voice, Oxford Press,2012，P.259.
15、美国的游说机构主要是商人组织，“在总数为1247个组织中有825个代表商业”，参见［美］曼瑟尔．奥尔森：《集体行动的逻辑》，格致出版社2011年版，第173页。
16、参见[英] Bob Bennett，TESTING TIMES FOR BUSINESS PARTNERS IN REGIONAL AND LOCAL DEVELOPMENT： THE PAST AND FUTURE OF CHAMBERS OF COMMERCE 见英国区域研究协会季刊《Rejons- THE VOICE OF THE MEMBERSHIP 》，NO.284, WINTER 2011, p25.
17、Company and Business Names (Chamber of Commerce, Etc.) Act1999.
18、资料来源：[英] Chris• Mead：Voices from the Past，[英]Chamber Executive，Spring 2012 p18-19。
19、郁建兴等：《全面深化改革时代的行业协会商会发展》，高等教育出版社2014年版，第11页
20、美国的商业圆桌会议（Business Roundtable）成立于1972年，是由美国顶尖公司的CEO组成的商人组织，其会员企业的市值占美国股市市值的三分之一，每年的科技开发投入相当于美国62％企业的R&D，它的出现主要是因为他们不满意现有商会和行业协会的代表功能，于是联合起来创立这一新的商会组织以提供自我服务，向政府直接提出诉求。现在“商业圆桌会议”对美国政府的影响已不亚于美国商会。
21、据美国Frank Baumgartner 和Beth Leech的一项研究，转引自[美] Roger B.Porter：Government-Business Relations in the United States John F.Kennedy School of Government,Harvard University.
22、转引自[美] Roger B.Porter：Government-Business Relations in the United States John F. Kennedy School of Government,Harvard University.
23、其中有的是经注册登记的正式组织，但有的是未经注册登记的非正式组织。
24、曼瑟．奥尔森：《国家的兴衰经济增长、滞涨和社会僵化》，上海世纪出版集团2007年版，第44页。
25、MICHAEL L. BARNETT：One voice, but whose voice? Exploring what drives trade association activity ，Business & Society，15 July 2009.
26、亚当．斯密：《国富论》，陕西人民出版社2001年版，第469页。
27、在斯大林论述的列宁无产阶级专政理论体系中，把政府机关、群众团体都称为由党控制领导的传达贯彻党的路线的“传动装置”。吴敬琏认为列宁的经济模式是国家辛迪加，即国家大公司，政府就是总管理处。这里的政府当然是广义的政府，包括党和政府的组织，它是政治经济一元化的组织，那当然行。但我们现在是市场经济，市场经济的利益主体是多元化的，不是政治经济的一元化的组织。什么都要党政组织去管，那是不可能的。参见《吴敬琏自选集》，学习出版社2008年版，第571页。
28、参见马敏主编：《中国近代商会通史》第1卷，社会科学文献出版社2015年版，第46页。
29、转引自［美］曼瑟尔．奥尔森：《集体行动的逻辑》，格致出版社2011年版，第43页。
