汪泽英*

    一、做好农民工社会保障的重要性
   
    1、正确认识农民工工作的重要作用

    搞好农民工工作有着重要的意义。我们对农民工的重要性有一个逐步的认识过程，农民工工作的重要性主要表现在三个方面：一是农民工是我国工业化、城镇化快速发展阶段涌现的一支新兴劳动大军，并已经成为我国产业工人的主体。二是他们是现代化建设的重要力量，为现代化建设增添财富，为改革增添活力。三是农民工也是推动中国经济和社会结构变革的巨大力量。他们为工厂和产业注入了新鲜血液，为工业反哺农业、城市带动农村发展，以及为发达地区帮助落后地区发挥重要作用。同时也是促进农民的生产、生活方式发生转变，提高他们的收入。

 2、做好农民工社会保障工作的重要意义

    社会保障工作是农民工工作中的重要组成部分。做好农民工的社会保障工作，首先是坚持以人为本，立党为公、执政为民的重要体现。其次是化解农民工职业风险的重要手段。农民工从农民，从家庭联产承包责任制这样一个生产方式转移到城镇，进入到职业化、工业化、规模化生产当中，他首先遇到的是职业风险。职业风险当中最重要的保障就是社会保障，养老、工伤、生育、失业，是保障农民工权益的重要内容。三是维护农民工权益的重要内容，农民工权益保障也包括他的就业、收入，包括教育、公共服务等，其中社会保障是重要内容之一，也是农民工市民化的重要保证。四是推进农民工市民化的重要支撑。农民工打工不仅是为打工而打工，而是为了提升自己、发展自己，希望有一个美好的生活，能在城市里生活下来成为新市民。

    二、农民工社会保障的现状

    1、农民工社会政策的发展
    我国农民工的社会政策大致经历了从“自由迁移”到“严格控制”，从“离土不离乡”到“离土又离乡”，从“消极应对”到“积极引导”，从“积极引导”到“全面服务”四个发展阶段。现在应该说是进入了第四个阶段，即从积极引导到全面服务。

    2、党中央、国务院高度重视包括社会保障在内的农民工工作
    党中央，国务院高度重视农民工工作，发出了多个重要文件。如2006年颁布了《国务院关于解决农民工问题的若干意见》，2014年颁布了《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》，这两个文件是我国农民工政策从第三个阶段到第四个阶段的标志性文件。同时，在国家新型城镇化发展规划中也提出了三个议题，其中有两个是和农民工有关的，一是提出要促进一亿农业人口转移落户城镇；二是要引导一亿人在中西部地区就近城镇化。并且，这些安排是到位的，保障是有力的。

   3、在覆盖城乡的社会保障体系内制定农民工参保政策

    目前农民工的社会保障政策保障体系是逐步健全的，在这过程中走过来也挺不容易。基本的的思路是在覆盖城乡的社会保障体系的框架中解决好农民工的参保问题。在这过程中，我们经历了一个实践探索和理论分析的过程。在过去一段时间里，在农民工参保问题上，有的主张把它纳入城镇体系，有的主张放在农村解决，也有人说可以“低进低出”，也有人提出应提供综合保险等。

    如果从农民工的性质考察，农民工是在城镇化过程中产生的，农民工的社保与工业化、城镇化密切相关。随着工业化、城镇化进程的发展，大规模的农民工现象最终会消失，当然，小规模的还会存在。可见，出现大规模农民工的现象具有阶段性的特征。正是由于这个原因，所以我们不宜把农民工社保建立一个单独的社会保障体系。现在，大家都在说社会保障制度“碎片化”问题，当然它有弊端，但是我们也要客观地承认，“碎片化”是在我国经济社会发展不均衡条件下不得不采取的一个现实手段。其实，欧洲包括美国在内，他们在建立社会保障制度的过程中也经历了类似我们今天这样的状况，即各行业，各区域的社会保障制度也不完全统一。所以，我们当前这种“碎片化”现象有其历史原因，只能随着社会经济发展逐步地解决。从长远看，农民工社会保障或者是归于城镇，或者是归于农村。在这一个过程中，如果把农民社会保障作为一个单独的制度，最终将其整合的难度会更大。所以，我们在2008年前后，基本上有了这样的一个思想，就是把农民工纳入现有的社会保障体系，在现有的城乡社会保障体系之内，通过相关的政策完善来逐步解决这个问题。同时，还要看到，农民工与城镇正规单位就业人员相比是有明显差别的，农民工中有相当一部分从事灵活就业、弹性就业。他们的就业稳定性不高，流动性较大，他们社会保障的的接续难度就比较大。

    4、覆盖城乡居民的社会保障体系

    覆盖城乡居民的社会保障体系包括社会救助、社会保险、社会福利，包括社会优抚、商业保障和慈善事业等方面。就社会保险体系说，实际上有养老、医疗、工伤、失业和生育等五个险种。对于养老保险，目前我们已经整合了二个板块：一是城镇职工的基本养老保险，一个是城乡居民的养老保险。在医疗保险方面，目前有3个板块，即城镇职工的基本医疗、城镇居民基本医疗，以及新农村合作医疗。再有是针对职业群体的工伤保险、职业保险。养老和医疗保险是针对企业人的，而工伤、生育、失业是针对职业人的。

    5、农民工社会保障现状

    目前农民工社会保障的情况怎样呢？ 从以上发展过程看，一是农民工的社保政策体系得到逐步完善。二是农民工特别是“新生代”农民工，他们希望能在城镇留下了成为新市民，所以它们更重视自身的社会保障权益。三是随着劳动力市场供求关系变化，以及产业结构升级，用工单位对农民工参保工作也非常重视。

四是从参保人数来看，参加养老保险的人数是逐年增加的。从2009年到2013年，农民工参加养老保险的人数从2647万人增加到4895万人，参加医疗保险的从4334万人增加到5018万人，参加工伤保险的从5588万人增加到7266万人，失业保险从1643万人增加到374万人。对于农民工的参保比例的高低，现在还难以确切地衡量，因为有一部分农民工他们虽然没有参加城镇保险，但是，他们有可能已在农村参加养老和医疗保险，他实际上是有保险的。所以，我这里不是用全部农民工，而是用外出农民工人数作为分母来算他们的参保比例，这样计算的比例是从2009到2013年，养老保险的参保率从18.2%提高到29.5%，医疗保险参保率从29.%提高到30.2%，工伤保险的参保率从38.5%提高到43.7%，失业保险参保率从11.5%提高到22.5%。同时，有些农民工已经享受到城镇职工基本养老、医疗、工伤保险。管理服务能力也有所提高，2013年，为农民工办理基本养老保险关系跨省转移接续40.1万人次。

    三、面临的问题和挑战

    1、存在的主要问题

    当前农民工社会保障存在的主要问题：一是政策体系还有待完善。我们是这样安排的：凡有稳定就业、有劳动关系的，要尽量参加城镇职工养老、医疗保险，没有稳定就业的，如个体就业、灵活就业的，由他们自愿参加。但这部分人的情况也不完全一样，个体、灵活就业的农民工中也有一部分收入高的，他们也有意愿参加城镇职工的养老保险，但有很多地方在政策上还没有放开，只允许有本地户籍的农民工可以参加城镇养老保险，对不是本地户籍的那就不行。一些灵活就业的、就业不稳定的农民工其中有一部份收入比较高，是有消费能力的，他们实际上很希望参加当地城镇居民的医疗保险，这样，他们看病就能在当地报销，但目前在有些地方这样做是有障碍的。二是总体上说有部分农民工参保积极性不高，原因是他们的收入水平不高，还有一部分是因为对未来的就业预期不确定，比如十年以后，我究竟是否继续在江苏就业，还是到湖南就业呢？这种就业预期不确定会影响参保积极性。三是部分单位为了控制用人成本，尽量不给农民工参保。四是基层经办管理服务能力不足，在关系转移接续上不顺畅，由于以上这些原因农民工的参保率还不高。

    2、面临的挑战

    一是老龄化背景下农民工养老保险问题愈加突出。随着老龄化的发展，整个农民工的养老服务问题越来越突出，养老的风险越来越大。二是我国经济进入新常态后，经济形势不佳，农民工的就业和收入水平有所降低。三是新型城市化过程中，农民工的结构也在变化，主要是区域结构变化，原来都是从中西部向东部转移，一般说来东部地区对农民工服务的支持比较强。现在相当一部分农民工在中西部城镇就业，而中西部对农民工社会保障的支持力度就没有这么大。四在是社会保障政策调整过程中，有些农民工认为，能不能享受到较高的保障待遇，感到预期并不稳定。所以在这方面我们要做好引导工作，要合理地引导人们的社保预期，以提高他们参保的积极性。五是新生代农民工特点对社会保障政策也有一定的影响。近几年来，农民工的数量是逐年增加的，如下表：
 


    在素质方面，新生代农民工比老一代农民工的素质要高，他们视野较宽，易于接受新事物，易于融入城市，年轻而富有活力，但他们经受困难较少，缺少磨练。在权益诉求方面也有新的变化，老一代的农民工主要诉求是为了挣钱回家。新一代农民工则希望有自身的发展，不但希望有工作而且还要有社保，希望获得更多的服务，对公共服务包括住宿条件等要求都比较高。
   
    四、农民工社会保障政策发展和完善
   
    1、基本思路

    完善农民工社会保障的基本思路是，全面贯彻落实党的十八大、十八届三中全会、中央城镇化工作会议精神和国务院的决策部署，按照工业化、信息化、新型城镇化、农业现代化同步发展的要求，着力维护农民工的劳动保障权益。将农民工纳入现有的覆盖城乡居民的社会保障体系，适应农民工发展变化和特点，不断完善和调整农民工社会保障政策，改进经办管理服务，促进农民工参保和享受相关待遇，为推动农民工市民化创造条件。

    2、基本原则

 完善农民工社会保障的基本原则是三个，一是要坚持以人为本、公平对待；二是坚持分类推进、逐步实施；三是坚持分项指导，按险施策。

    3、政策措施

    完善农民工社会保障的具体的政策措施是：一是依法将与用人单位建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老保险和基本医疗保险，研究完善灵活就业农民工参加基本养老和医疗保险办法。二是完善社会保险关系转移接续政策。三是加强农民工工伤保险工作。这是农民工最关心的问题，对于养老和医疗，他们如不参加城镇养老保险也可以纳入农村医疗保险，但在工伤保险上，他们只要就业就马上面临工伤风险。怎么办呢？我们就要把全部农民工都纳入工伤保险，努力实现各用人单位把全部农民工参加工伤保险，并着力探索和解决未参保的农民工工伤保险待遇的保障问题。四是要推动农民工与城镇职工平等参加失业保险、生育保险并平等享受待遇。五是要规范劳务派遣农民工社会保险权益。六是要实施“全民参保登记计划”，推进农民工等群体依法全面持续参加社会保险。七是要整合各项社会保险经办管理资源，优化经办业务流程，增强对农民工的社会保险服务能力。（无锡民营经济和民间组织研究所根据录音整理，略有删节）