编者按：2015年3月20-22日，南京大学河仁社会慈善学院、无锡民营经济和民间组织研究所在无锡国际饭店联合举行“中国农民工社会保障政策选择研讨会”。 上海社会科学院经济研究所所长左学金研究员以“农民工养老保障：如何“保基本”和适应流动性”为题做了主题报告，在分析现状的基础上提出了如何解决农民工养老金“保基本”和适应流动性的问题的政策建议。现由无锡民营经济和民间组织研究所根据录音将报告摘要整理出来，供研究和决策参考。
党的中共十八大报告和十八届三中全会决定都明确提出了关于社会保障体制改革的要求。如健全多缴多得激励机制，确保参保人权益；实现基础养老金全国统筹，适应流动性；推进机关事业单位养老保险制度改革，整合城乡居民基本养老保险制度等。
一、农民工养老保险“保基本”和适应流动性问题尚未得到有效解决
根据国家统计局国民经济和社会发展统计公报，2013年年末，我国有农民
26894万人，其中仅4600万人参保，占农民工总数约六分之一。或者说大约有六分之五的农民工没有参加城镇职工基本养老保险。
每年有3800万参保劳动者主要因为转移接续不畅而断保。目前还有超过4000万50岁以上的“高龄”农民工，他们将在未来10多年内进入老年，目前的养老保险体制还不能有效地解决他们的养老问题。
根据社会保险法，目前我国主要有三种社会养老保险计划：城镇（企业）职工基本养老保险（简称为“城职保”），城镇居民基本养老保险（简称为“城居保”）和新型农村养老保险（简称为“新农保”）。国务院在2014年决定将这这些保险合并为统一的城乡居民基本养老保险（以下简称“城乡居保”）。
此外，还有由各级财政支持的公务员、事业单位养老保险。最近，国务院已决定对机关事业单位职工养老保险体制进行改革，建立与企业职工等城镇从业人员统一的社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度（详见《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》）。这是我国在消除养老保险制度的双轨制，提升养老保险体制公平性方面迈出的重要步伐。但是，新的机关事业单位的养老保险体制基本上是对现有的城镇企业职工养老保险体制的复制，而且与企业单位养老保险分为两个资金池管理运作，更没有实现全国统筹。显然，目前的并轨并不能解决目前我国养老保险体制面临的其他主要问题。
二、目前我国养老保险体制存在的主要问题
1、城镇职工养老保险的缴费率过高，农民工和城镇非正规从业人员的参保
率低。农民工养老保险虽然在制度上已经并轨，但是还有些问题没有解决。我感觉有几个问题直接影响了农民工养老保险：一是缴费率过高，由于农民工的工资低，当期消费压力很大，交养老保险对他们来说槛太高。二是有很多城镇个体劳动者、非正规的就业人员要自己交养老保险金，虽然个人缴费的标准要低一点，但还是太高。
2、养老保险体制按地方和人群分割（“碎片化”），造成养老保险的风险池较小，相应地管理成本高，抗风险能力差，投资回报率低。这种属地管理的体制，还和我国劳动力的流动性，特别是与大学生群体、农民工群体这样非常高的流动性不适应。在劳动者进行跨地区流动时，养老金权益的携带比较困难，约有80%的流动劳动力未能实现养老金权益的转移接续，每年有3800万参保劳动者主要因为转移接续不畅而断保。
3、养老保险体制在不同人群和不同地区之间的养老金待遇相差悬殊，我国劳动力从农村向城市、以及从中西部向沿海地区的流动，造成养老金缴费向流入地的转移，而养老保险的责任并未相应转移。
4、在我国人口加速老龄化、劳动年龄人口相对于老年人口的比率即人口的潜在支持比不断下降的大趋势下，我国各地养老保险基金的显性债务和隐性债务问题在未来20年将日益突现，由东北三省先行并向其他八个省推广的做实个人账户的试点未能取得成功。
显然，我国人口加速老龄化和经济增长速度趋缓的新常态，将使我国养老保险体制面临的问题与挑战变得更加严峻，我国养老保险体制的深化改革变得更加迫切。
三、如何解决农民工养老金“保基本”和适应流动性的问题
1、学习澳大利亚、新西兰、加拿大、韩国等国家的经验，建立通过一般税收（非社会保险费或社会保险税）筹资的非缴费型养老保险。
建议在我国设立非缴费型（“零支柱”）养老金，由中央财政通过人保部门向我国全体65岁及以上的每位老年人，不分城乡、地区、男女和收入高低，提供相当于当年我国人均GDP百分之六的养老金。2013年我国人均GDP为4.18万元，人均GDP的百分之六约为2508元，略高于我国2011年采用的农村贫困线（2300元），实施零支柱养老金可将贫困农村老人的收入提升到贫困线以上。零支柱养老金的受益，大致相当于当年农村家庭人均纯收入的30%（城镇家庭人均可支配收入的约10%）。虽然零支柱养老金的城乡发放额相同，但是占农村老人，尤其是中西部农村老人收入的替代率要高得多。返乡农民工可以从这个零支柱养老金中直接受益。
目前我国65岁及以上老年人占总人口约10%，如向每位老人发放相当于当年人均GDP百分之六的零支柱养老金，需要财政支额占GDP约0.6个百分点，占全国财政支出的2.4%或中央财政支出的4.8%。财政净增加的支出会显著小于这个数字，因为非缴费型养老金的实施可替代目前由各级财政提供的城乡居民基础养老金补贴，以及由民政部门发放的城乡低保救助的大部分。比如说目前对城乡养老保险基层养老金的补贴，原来中央财政在中西部地区按每个人每月55块补贴，当然地方财政还是要配的，但这都是财政支出，实行零支柱后这一块可以替代掉。另外，对于民政部发放的低保，你把零支助养老金提高到，比如说人均2500元，低保救助这一块就会下降，所以实际上你的支出用不了这么多。
我建议零支柱养老金全部由中央财政负担。考虑到中央财政每年以专项经费方式向地方财政进行大量转移支付，所以上述非缴费型养老金支出在很大程度上只是将目前中央向地方拨付的专项经费（造成广受诟病的“跑部钱进”现象）改变为制度性的转移支付。
随着我国人口老龄化的进程，我国65岁及以上的老年人占人口总量的比重会进一步提高。今后我国可借鉴OECD国家的做法，适时推迟领取非缴费型养老金的年龄，如由65岁逐步延迟到67岁甚至更晚，以增强零支柱养老金的财务可持续性。
2、在降低缴费率的基础上实现基础养老金全国统筹。养老金一定要全国统筹，如果不全国统筹，农民工的养老金保险永远是他那们那种感觉即是交了也是白交。现在大约有400万名农民工在上海交21.5+8的养老金，现在上海的养老金突然从亏损变盈余了。但是，对交这个钱农民工心里是有看法的，因为他们实际上很少能拿到。比如说，他们在上海呆不到15年，有的回到农村就断了，最好的办法是全国统筹，他们到哪里都是同一个养老金，保险金，就不存在转移接续问题。中央也已明确提出要实现基层养老金全国统筹，现在正在做方案。
养老金全国统筹必须适当降低缴费率。全国统筹的基础养老金应覆盖全体城乡工资劳动者和非工资劳动者（包括农业劳动者、城乡个体经营和其他非正规就业人员）。建议将工资劳动者的基础养老金的缴费率降低为12%。所有城乡工资劳动者，包括企业、机关、事业单位的工资劳动者，由雇主单位为他们缴纳相当于工资12%的基础养老金。
养老金原来的缴费率是工资总额的20%+8%太高了，要把养老金缴费率降下来，降到12%。原来国务院办公厅转发的人社部、财政部《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》的通知（国办发[2009]66号文件）中说，转移接续为12%，我看12%就行了。目前基础养老金的缴费率过高，影响广大农民工（以及他们的雇主企业）的参保积极性。国家统计局今年发布的《2013年全国农民工监测调查报告》指出，2013年年末雇主单位为农民工缴纳养老保险的比例为15.7%，不足六分之一，低于缴纳工伤保险（28.5%）和医疗保险（17.6%）的比例。
我们现在养老金已经亏了，有些担心降低缴费率后是不是会亏的更大？我认为养老金亏损不亏损，不能只看缴费率，还要看支持比（缴费率的人和退休工人的比例），如果你降低缴费率，农民工都参加进来了，支持率提高了，养老金的财务状况就可以改善。
要将基础养老金受益与各年缴费工资及缴费年限挂钩，以建立和健全“多缴多得、长缴多得”的激励机制。建立这个挂钩机制很重要，理论上说缴一年就有1%的替代率，如果缴12%，应该可以提供40%的替代率。即你每年缴12%，缴了30年、40年，应该可以拿到40%的替代率。可借鉴国外经验，根据每年参保人缴费工资确定当年的基础养老金权益得分，工作（缴费）期间各年的权益得分可简单累加，退休时根据累加的养老金权益总分决定基础养老金替代率。我们今后不能无限止每年增加10%，而是规定10年增百分之几，这样和他缴费没有关系嘛。大家缴到15年就不缴了，甚至缴10年到退休补5年就完了，这样就能鼓励多缴多得。
基础养老金向符合条件的退休人员提供平均40%的养老金替代率，并实现养老基金收支平衡，就需要满足：（退休人员）养老金替代率 = （缴费职工）养老金缴费率 × 体制支持比。
当缴费率为12%时，只要全国统筹基础养老金的“体制支持比”（缴费职工对退休人员的比率）保持在3.33以上，就可以提供（12%*3.33=）40%的养老金替代率而收支平衡。
近年来我国城镇企业基本养老保险的支持比稳定在3以上。以较低的缴费率实现基础养老金全国统筹后，如能推动大量在城镇就业的农民工参加基础养老保险，基础养老金的体制支持比可在目前的水平上显著提高。2013年我国城镇职工养老保险的参保职工为24,177.3万人，退休人员为8,041.0万人，体制支持比为3.01。
如上所述，我国有农民工26894万人，其中仅4600万人参保。如果全国统筹后由于基础养老金缴费率的降低，全国统筹的基础养老保险覆盖100%的农民工，则近年内体制支持比可提高到6左右；如果覆盖70%的农民工，则可提高到5以上。
所以对全国统筹的基础养老金来说，在相当长的时间内可用12%的缴费率提供40%的替代率而有盈余。
今后我国人口老龄化造成基础养老金体制支 持比下降，可通过逐步提高法定退休年龄、加强多缴多得激励机制，适当提高基础养老金的缴费率，以及进一步放开生育控制政策和鼓励生育等举措来加以应对。
3、过渡期中央与地方责任的分担：“中央保基数，地方补差额”。实现基础养老金全国统筹的一条重要原则是，各地在较长的过渡期内必须维持平均替代率至少不降低。对于养老金全国统筹，现在中央和地方都很害怕，中央怕地方把烂摊子撂给中央，但地方也有想法，特别是广东、浙江这些地区，上海也是这样，现在日子比较好过，不愿意实行全国统筹。为此，可采取“中央保基数，地方补差额”的办法。“中央保基数”是指全国统筹的基础养老金向过渡期内的退休人员发放平均替代率为40％的基础养老金；“地方补差额”是指如在实现全国统筹前某地的替代率高于40%，则超过40%的替代率差额由地方负责补足。
根据郑秉文主编的《中国养老金报告2012》，2011年在我国32个省级（31个省市自治区和新疆建设兵团）单位中，城镇职工养老金的平均替代率为39.3%，其中18个省级单位的替代率低于40%，全国统筹后不需要再另行补差额。在其余14个替代率高于40%的省级单位中，8个单位的替代率在40%-50%之间，4个单位在50%-60%之间，2个在60%以上，在全国统筹后地方需要相应地分别补充不到10%、10%-20%和20%以上的差额。所以，从总体来看，地方补差额的负担不重，完全可承受。
各地可建立“地方过渡养老基金”（简称“地方基金”），负责在过渡期“补差额”的资金筹集。在向全国统筹的基础养老金按12%缴费后，各地可按补差额的实际需要，向企业适当收取地方缴费，作为地方基金的资金来源。
这里有一个很重要的问题，就是如何将全国统筹的基础养老金的覆盖面扩大到全体非工资劳动者，包括农业劳动者、从事个体经营的进城农民工和其他非正规就业人员。这些非工资劳动者如大量的农民工是个体劳动者，他们做点小买卖什么的，或者在人家家里做保姆，他们没有雇主，且一般收入较低，难以承受12%的缴费率。而且他们的实际收入往往来源于家庭经营，确定个人的收入或缴费基数也比较困难。
因此，可让城乡非工资劳动者直接参加全国统筹的基础养老金，以（工资劳动者的）社会平均工资为缴费基数，按“标准”缴费率（12%）的一定折扣率（20%，30%，…,90%，100%）缴费，并按同样的折扣率计算养老金权益或替代率。这些劳动者在农村与城市之间、以及在正规部门与非正规部门之间流动时，他们的养老金权益得分可简单累加，不会因流动而受到损失。
4、强制性个人账户养老金。在实施以上养老保险体制后，除过渡期明确规定的例外情况，所有参保人须按个人工资的8%缴纳个人账户养老金，改革后个人账户按“缴费确定型”（DC）原则实账运行。
城乡居民基本养老保险与城镇职工养老保险的个人账户可实行统一管理。城镇职工养老保险和城乡居民养老保险中的个人账户均属完全积累制养老金，不同计划的个人账户只是数额大小不同，并无本质差异。所以，今后可进一步考虑将城乡居民养老保险的个人账户与城镇职工基本养老保险中的个人账户按统一制度管理和运作。
要显著提高个人账户养老金资金的投资回报率。要进一步改革对个人账户管理模式，今后可考虑将个人账户的投资管理由地方政府委托中央授权的全国性的养老金资产管理公司作为各地个人账户养老金的投资管理人，并在信息充分透明的情况下，允许地方政府综合考虑各公司的业绩选择养老金资产管理公司。这样就可将地方分散管理的个人账户养老金汇集到少数养老金资产管理公司，从而扩大资金管理规模，降低管理成本，同时可以在控制投资风险的条件下放宽对养老金资产的投资限制，提高养老金投资回报率。
5、继续发挥家庭的养老功能。尽管中国家庭规模的小型化削弱了家庭的养老功能，但是在养老保险体制的设计中还要鼓励家庭养老功能的发挥，这里所指的家庭不但应包括老年人的子女，还应包括老年人自己的养老资源。如果政府过度包办养老服务和养老资金的筹措，将使我们的相对数量不断缩减的后代负担过重而无法承受。
2013年修订的《老年人权益保障法》强调了赡养人的义务，但是还需要通过具体政策举措来增强其可操作性。例如：
如何才能更有效地将子女的遗产继承权与赡养义务结合起来。现在很多小孩只要继承而不愿承担赡养的义务，把赡养义务全部推给国家，但是，遗产继承权就一定捏在自己手里，这种现象必须避免。在未来老年人长期护理体系的设计中，要注意促进和鼓励家庭成员发挥赡养义务；
如何进一步完善我国的生育政策，避免过低的生育率动摇家庭养老的人口学基础。为了发挥家庭的养老功能，家庭要有小孩，如果没有小孩，家庭除了老人就没有后代；
如何推动“老年友好城市”的规划和建设，为家庭与社区服务老人提供空间上的便利。如果养老院在50公里以外，家庭怎么来找个他老人呢；
如何推动新型城市化，使我国更多的农村留守老人与他们的进城子女团聚等。今后越来越多的的农村逐步只剩下几个人家了，甚至是一对老人，今后要鼓励农村留守的老人到70、80岁以后进城和子女团聚，我们的城市应该有博大的胸怀来接纳这些老人；
此外，我国有工伤保险，但是没有伤残保险，工伤保险本质上是一个治疗的问题，但是，治疗以外的生活费用没有解决。比较担心的是，在过去的30年当中，有大量的伤残农民工实际上他们得不到真正有意义的补偿。如北京机场爆炸案中的冀中星他瘫痪了，但没有人支持他，而是靠他的老父亲支持他，老父亲去世后实际上他死路一条。我感到国家应该有伤残保险，这个责任应该有国家来承担。让农民工向企业去讨这个伤残保险，农民工是非常弱势的的，今后这些伤残的农民工进入老年后，他们也是政府必须要考虑的非常重要的群体，应该很好解决这些问题。
[1] 左学金，上海社会科学院经济研究所所长 研究员 上海市政府参事。本文是作者在由南京大学河仁社会慈善学院、无锡民营经济和民间组织研究所联合举行的“中国农民工社会保障政策选择研讨会”上（2015年3月20-22日）的发言摘要，由无锡民营经济和民间组织研究所根据录音整理，未经本人审阅。
