无锡外来农民工社会保障研究

无锡外来农民工社会保障状况及相关政策研究

无锡市人口和社会发展研究会

　　随着工业化、城市化的加速发展，城市对农村剩余劳动力产生巨大需求，拉动农民向城市特别是沿海发展较快城市转移。改革开放以来，无锡地区经济的快速发展，带动了农村劳动力转移规模不断扩大，大量农民工从市外农村进入无锡，从业于制造、建筑、运输、商业服务和其他服务行业，成为无锡经济发展重要的人力资源支撑。进入新世纪以后，无锡着力调整生产力结构布局，推动经济发展方式转变，而外来农民工的群体构成及其流动和就业也出现若干新的特点。越来越多的农民进入城镇，生存发展状况发生巨大变化，外来农民工的社会保障和公共服务问题受到人们的普遍关注。如何在推进城市化、工业化的过程中，实现农村转移人口的城市融入？如何在农民地域迁移的过程中，保障农民工的正当权益，维护社会的公平正义？如何促进城乡和区域的相互协调，从而实现整个社会的包容发展、和谐发展？迫切地摆在政府决策者、管理者的面前。

一、无锡外来人口规模及其就业和定居情况

　　根据2010年全国第六次人口普查数据，无锡全市常住人口中户口登记地在市外乡镇街道（人户不一致）的共有247.49万人，其中户口登记地在省外的有129.08万人，占52.16%。从普查长表数据可知，户口登记地在农村的（户口登记地类型为乡或镇的村委员会）占人户不一致的比例为77.03%。据此可推算出2010年普查时点，全市农村转移人口约为190.65万人。其中，来自省外118.22万人，占62%，来自省内72.43万人，占38%。外来人口中，在城镇居住的有134.29万人，占70.44%，与全市常住人口城市化率（70.31%）基本一致。

表1

2010年普查时点外来人口来源地与居住地分类

单位：人

	合计	在城市居住	在镇居住	在乡村居住
农村转移人口	1906462	1105857	237006	563599
其中省外	1182194	624087	161401	396706
其中省内	724268	481770	75605	166893

　　近年来，无锡总体的就业稳定增长，2010年全市从业人员382.34万人，虽然受世界经济危机的影响增速有所下降，但仍比2008年增长9.2%，比2005年增长32.2%。随着产业结构的调整，劳动就业结构也发生相对应的变化。2010年全市劳动就业的三次产业结构为6.0：55.0：39.0，其中第二产业与2005年的55.1%基本持平，而第三产业则比5年前的33.1%提高5.9个百分点。产业结构和劳动就业结构的这一变化，也对外来人口的就业带来深刻的影响，突出表现为制造业就业比例下降，服务业就业相应增加。这在外来从业人口的行业分布统计中可以清楚地看出。2010年制造业的外来人口从业占比为44.3%。比2008年下降6.5个百分点，比2006年下降13.1个百分点。这主要是因为2007年太湖水危机以后，无锡下大力气治理水环境，关闭、迁移一大批高能耗、高物耗、高污染、低水平、低效益的中小企业，带来制造业就业下落。而外来人口制造业就业比例还低于平均水平，无锡总体的制造业（含水电气生产供应）就业人口比例为49.6%，外来人口相比低5.3个百分点，表明在产业结构调整中，首先影响到就业的是外来从业人员。相对应的是，建筑业、运输仓储业就业也有不同程度的下降，而服务业包括批零贸易业、房地产业等则从业比例有一定提升。

表2

外来从业人口行业分布情况

单位：%

行业	2004年	2006年	2008年	2010年
农林牧渔水利业		1.14	2.01	1.67
制造业	56.46	57.43	50.80	44.33
电煤水生产供应业	56.46	0.25	50.80	0.26
建筑业	22.57	28.70	8.05	8.29
交通运输仓储业	22.57	28.70	4.53	3.23
批零贸易业	11.99	9.78	9.95	10.67
餐饮住宿业	11.99	9.78	6.09	3.42
金融业	8.98	0.24	0.10	0.14
房地产业		0.38	0.17	0.65
社会服务业		0.51	14.81	4.49
文教卫体社会福利业		0.68	14.81	0.91
废旧回收业			2.77
其它行业及不便分类		0.89	0.72	21.94

　　与就业的稳定相一致，外来农民工的定居趋向日益明显。根据抽样调查，无锡外来经商务工人员的带眷比例较高，配偶子女一并来锡定居的外来劳动者占总数的59.5%。这从外来人口的年龄结构也可以得到印证。2010年无锡外来人口中，40-49岁年龄段占近20%，比5年前提高4.4个百分点，这一部分人大体为90年代25-35岁外出的打工者，现在已在无锡稳定下来。与此相应，15-19岁学龄段的外来人口比5年前提高将近4个百分点，正是因为有意定居者的子女在无锡稳定就学。而50岁以上外来人口比重有所提高，也反映出外来人口在无锡定居意向增强的趋势。此外，在51-60岁和60岁以上的外来中老年人中，分别有32.6%和77.9%的人并不工作，这部分已经和即将退出劳动年龄段的人约占外来人口总数的10%（9.32%），这意味着一部分老年人也会因养老和帮助照顾下一代而在无锡定居下来，并且这一比例将呈不断增长的趋势。

表3

外来从业人口在锡居留情况

单位：%

在锡时间	2004年情况	2006年情况	2008年情况	2010年情况
1年以内	46.29	4.3	8.89	19.53
1-3年	46.29	57.0	29.40	34.08
3-5年	17.50	57.0	22.58	15.84
5-10年	36.21	38.7	24.26	30.55
10年以上	36.21	38.7	14.87	30.55

二、无锡外来农民工管理服务工作进展及成效

　　从新型城镇化的要求看，农村转移劳动力由农民向市民转化的过程中，稳定的就业是前提，完善的社会保障是关键，均等的基本公共服务则是根本。新世纪以来，无锡不断加快体制改革和机制创新，在户籍制度、就业制度、城乡土地使用制度、社会保障制度、教育管理体制、投融资体制、市政公用事业等方面不断深化改革，有效地促进农村劳动力向城市合理有序迁移，为建立城市化发展新机制、加快城市化进程打下了良好基础。

1、完善户口迁移制度。近年来，无锡深入贯彻《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》（国办发【2011】9号），深入推进户籍管理制度改革，进一步明确城市户口迁移政策，积极完善以合法稳定职业、合法稳定住所为基本条件的户口迁移制度，为推动农村人口向城镇转移提供制度支撑。一是合理调整城市户口准入条件，只要具备合法稳定住所和合法稳定职业条件即可落户；主要凭合法稳定住所落户，同时合理调整合法稳定住所面积标准，已逐步取消面积限制。二是允许本市范围内自由迁移，即在全市范围内实行凭合法稳定住所通迁，不受就业、社保等限制。三是推行流动人口居住证制度，已全面完成集中换发证工作，依托居住证提高流动人口基本公共服务水平，流动人口凭居住证可以享受子女教育、卫生防疫、公共交通、园林游览等多项市民待遇。

2、建立城乡一体就业服务体系。在农村劳动力转移就业过程中，调整政策，改善服务，初步形成普惠城乡的就业服务体系，基本建立起城乡一体的就业政策体系、就业援助机制、创业促进体系、职业培训体系、失业保险制度和就业服务体系，外来农民工总体上可以享有平等的就业机会、同等的就业政策和公共就业服务。加强规划、引导和政策扶持，启动劳动力市场信息网“镇镇通”工程，建设城乡一体的劳动力市场，通过市场信息引导合理转移、稳定就业。加强外来劳动力的就业培训，多渠道筹集经费用于资助农民工技能培训，努力使有到第二、三产业就业愿望的外来劳动者掌握一两门专业技能。无锡还与苏北、安徽、江西、河南等地建立定向合作关系，对初、高中毕业后未能继续升学的新生劳动力，以及本地紧缺工种、岗位，定点定向进行职业教育和技能培训，在稳定劳动力供给的同时提高劳动者素质和技能水平，适应产业发展和结构提升的需要。

3、扩大城乡社会保障覆盖。完善社会保障制度安排，注重政策措施相互衔接，稳步推进城乡社保体系的对接并轨，初步建立覆盖城乡、人人享有的社会保障体系。着力抓好五类社会保险的扩面工作，重点是扩大外来务工人员参保，将外来务工人员及其带眷人口纳入本地社会保障体系，享受与本地居民同等的社会保险待遇。实施中，与加强劳动监察相结合，重点督促私营企业与外来务工人员签订劳动合同，根据规范的劳动合同，依法维护外来人员的合法权益，包括随劳动关系就地参加各项社会保险，按规定缴纳社保金和住房公积金，相应加大维权力度，大力改善外来务工人员的就业环境和条件。目前，全市社会保险主要险种覆盖率稳步提高，签订规范劳动合同的农民工逐步纳入基本社会保障的范围。此外，城乡之间、地区之间社会保障关系的转移接续已提上工作日程，外来人口社会保障异地转移和对接的相关政策，有待于整体协调对接。

4、保障随迁子女义务教育。为贯彻国家中长期教育规划纲要，近年来江苏省多次下发文件、召开专题会议，将保障外来务工人员随迁子女接受义务教育纳入教育工作的重要内容。除中央财政下达的进城务工人员随迁子女义务教育奖补资金（2008-2012年累计下达江苏省9.73亿元）外，江苏省财政每年安排专项经费3000万元，对外来务工人员随迁子女的公办学校和经县级以上教育行政部门批准的民办外来农民工子女学校给予补助。市和市（县）、区财政也对外来务工人员子女的公办学校足额拨付教育经费，同时在办学条件、教师队伍、学校管理等方面，做好随迁子女接收就读工作，免除义务教育阶段的借读费、学杂费和书本费，保证外来人员随迁子女享受与本市居民子女同等教育条件。外来务工人员随迁子女参加升学考试的相关政策也在落实之中。目前，外来务工人员随迁子女接受义务教育入学率达99%，义务教育阶段在公办学校就读比例达到90%以上。

5、为外来务工人员提供公共租赁住房。无锡的开发区、工业园区早在本世纪初就开始建设公寓化管理的集体宿舍，由区内企业承租分配给新就业和外来务工人员居住。相应出台了公共租赁住房管理办法及实施细则，贯彻政府主导、社会参与、市场运作的原则，做到公租房建设主体多元、筹资方式多样。在住房保障工作实施过程中，注重引导外来务工人员比较集中的乡镇、工业园区、大中型企业，开展公共租赁住房试点工作，积极探索公共租赁住房投资、项目建设和租赁经营管理模式。在保障性住房的建设中，依靠开发区、企业多元投资，建有一定规模的公共住房和公共租赁住房，创造条件为包括具有稳定职业的外来务工人员在内的社会人群解决住房问题。

三、当前城市外来人口生存发展的主要问题

　　在当代中国，农民离开家乡、离开土地，选择外出务工经商，最初的动因在于增加收入。但在典型的二元社会结构下，进入城镇的农村转移人口，在就业机会、就业服务、权益保障、社会公共福利等方面，还无法享受与城市居民平等的待遇，也无法完全改变其农民身份，达到真正融入城市社会的目的。在无锡，外来农民工的社会保障和公共服务也存在着一系列迫切需要研究解决的问题。

1、城市接纳外来人口的容量有限。无锡地区外来人口多，经济密度高，资源环境承载压力大，放宽户籍政策的余地较小。随着经济转型和产业结构调整升级，对外来人口的就业构成限制。同时，部分人口盲目流动、分布密集、整体素质相对较低，也增加了输入地社会管理和社会服务的压力。大量外来人口涌入，不仅影响人口数量、结构的调节与控制，也对提高城市化水平质量产生一定影响。因此，统筹解决农村转移人口问题，引导农村人口有序流动，是实现人口可持续发展的关键所在。

2、农业转移人口就业存在一定结构矛盾。作为经济发达城市的无锡，曾经拥有较多就业机会、相对较高报酬和良好政策环境等优势，吸引着省内外务工人员的迁移进入。但是近几年随着产业结构的调整升级和商业模式的演变，对劳动力的需求发生结构性变化，也出现某种“招工难”的情况。与此相对应，农业转移人口的结构也发生很大变动，一方面，转移人口的年龄结构、文化层次、技能素质难以满足劳动力市场日趋专业化、技能化的需求；另一方面，部分转移人口的就业意愿变化，农村新增劳动力数量庞大，但年轻一代外出务工人员对职业的劳动条件、报酬、体面度的选择，已完全不同于其父辈，由此导致就业的流动性增大。

3、农业转移人口社会保障有待进一步整合完善。与全国社会保障制度设计、实施相一致，无锡农民工社会保障建设也相对滞后，参保率偏低，保障权利实现不理想。一是城乡社会保障制度衔接仍存在障碍，企业职工基本养老保险制度和城乡居民养老保险制度之间的转移接续政策尚未出台，城镇职工医保、居民医保和新农合三项医疗保险制度之间亦不能有效转移接续，不利于参保人员的合理流动。二是外来农民工虽已纳入社保制度覆盖，但由于就业状态和收入水平不稳定、参保意识不强等因素，参保率不高，社会保障缴费和享受待遇的矛盾依然比较突出。三是社会保障基金长期平衡运行压力加大，由于城乡社会保障待遇差距客观存在，而加快推进农村转移劳动力市民化，必然要大力提升新市民的保障待遇水平，这与人口老龄化因素相交织，将给社会保障基金长期收支平衡带来巨大压力。四是外来务工人员随迁子女入学需求也给基本教育公共服务带来巨大压力，导致部分城镇公办学校办学规模增大，许多地方出现了大班额现象，教学资源不足，教师负担加重，给学生学籍管理、学校安全管理带来新的挑战，部分民办学校的教学质量难以保障。同时，部分城区财政负担加重，保障正常就近、入公办学校就读的难度加大。

4、农业转移人口管理服务体制改革任务紧迫。现行外来流动人口服务和管理体制，因为政府机构、职能等方面的原因，存在方向不明确、措施不得力、责任不落实、管理不到位等问题，已不适应当前农村人口转移的客观情况。一方面，现行户籍人口、流动人口“分立并行”的管理体制，政府服务管理的重点放在户籍人口身上，外来流动人口难以享受平等待遇。“分立并行”的管理体制加上地区、部门之间缺乏协作配合的协调机制，日益显现出条块分割、多头管理、权责分散的弊端，难以适应加强外来人口服务管理的要求。另一方面，流动人口信息分散，地区和部门之间相互隔阂，难以从总体上统筹实施调控管理。面对外来流动人口急剧增加和自上而下确立以人为本理念的新形势，原有传统管理体制、管理方法亟待加快改革。

5、农业转移人口的权益维护值得关注。目前，城市公共资源和公共服务对外来流动人口的覆盖存在不足，社会各界对流动人口合法权益保护关注不够，农业转移人口在就业、居住、教育培训、医疗卫生、计生服务、文化娱乐等方面还面临很多困难，全社会还没有真正形成尊重和善待外来流动人口的良好氛围。社会一定程度上存在对农村转移劳动力的就业歧视，一些单位规定招工、招干只限定于本地户口，甚至刻意要求必须是城区户口，或限定先招收本地城镇劳动力，后招收农民工，硬性限定企业使用农民工的比例，将农民工就业限制在脏、累、重、险等行业或工种。与城镇就业人员相比，在劳动合同订立、工资待遇、社保缴费、保障水平等劳动权益的维护上也存在差别，特别是同工不同酬、拖欠工资等侵权行为时有发生。面向农业转移人口的公共服务机制，以及劳动纠纷仲裁机制、工资福利社保维权机制和法律援助机制等，也有待于在实践中不断完善并落实到位。

四、外来流动人口优化社会保障的成本测算

　　外来务工人员的管理，涉及户籍制度、就业制度、社会保障制度、城市管理制度乃至城乡土地制度、财政制度等，情况极为复杂，单纯的户籍制度改革，或者应急式的流动人口管理模式并不能从根本上解决农村转移人口市民化问题。农民市民化不能简单地归结为地域转移、职业转换、户籍转变。所谓农村转移人口的市民化，最为核心的就是要将现代城镇人口应当拥有的一套完整的制度设定，覆盖到现在已经进入城镇就业、居住的那些流动人口身上。这就需要对“市民”这个符号所包括的一系列制度待遇，按照现代化的理念进行改革、完善设计。要通过农民转变为市民这一客观过程，使更多的人拥有现代文明社会所应当具备的制度安排，从而使全社会的文明水准得到提升。这才是新型城镇化、农民市民化的本质所在。为此，就要对有关社会保障和公共服务的若干主要项目进行测算，确定外来务工人员享受市民化待遇的基础成本。

1、义务教育

　　2012年全市农民工随迁子女在流入地接受义务教育人数达17.18万人，占农村转移人口的比重约为8.77%。其中，小学生13.19万人、初中生3.99万人，分别占全市小学和初中在校生总数的比例为41.32%、28.91%。义务教育的财政投入成本即预算内义务教育经费支出。2012年全市普通初中生均预算内教育经费支出达1.60万元，普通小学生均预算内教育经费支出达1.11万元。2000年以来，全市普通小学和初中生均预算内教育经费支出的年均增长率分别为17.61%、15.72%（已剔除通胀因素）。

假设义务教育阶段随迁子女占农村转移人口的比例保持在8.77%左右，农民工子女小学和初中在校生比例保持为3.3:1，小学和初中生均教育经费财政投入年增幅分别为17.61%、15.72%，则2015、2020年无锡农村转移人口子女义务教育财政投入需求分别为41.91亿元、131.48亿元，市民化义务教育人均成本（以农村转移人口为分母）分别为1725元、3783元。2013-2020年各级财政共需投入义务教育经费539.53亿元，年平均成本为67.44亿元，市民化人均成本为2326元/年。

表4

2013-2020年农村转移人口随迁子女义务教育投入预测

年份	单位	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
农村转移人口	万人	210.41	226	242.96	260.94	280.29	301.12	323.5	347.53
学生人数	万人	18.46	19.82	21.31	22.89	24.59	26.41	28.38	30.48
小学生	万人	14.16	15.21	16.36	17.57	18.87	20.27	21.78	23.39
初中生	万人	4.29	4.61	4.96	5.32	5.72	6.14	6.60	7.09
小学生均	万元	1.31	1.54	1.81	2.12	2.50	2.94	3.45	4.06
初中生均	万元	1.85	2.14	2.48	2.87	3.32	3.84	4.45	5.15
义务教育财政投入	亿元	26.49	33.29	41.91	52.52	66.17	83.17	104.51	131.48
市民化人均成本	元/人	1259	1473	1725	2013	2361	2762	3231	3783

2、社会保障

　　目前，无锡农村转移人口参加社会保障主要有两种渠道，一是参加城镇职工基本养老、医疗、工伤、失业和生育保险，二是参加城镇居民养老、医疗保险。2012年末全市参加城镇职工基本养老保险、医疗保险的农民工人数分别为67.24万人、46.27万人，参保农民工约占农村转移人口的1/3。目前，不具有本市户籍的农村转移人口尚不能参加本市城镇居民养老保险和居民医疗保险。因农民工参加城镇职工基本养老、医疗等社会保险由单位和个人缴费，不增加财政投入，所以市民化社会保障财政成本的计算不应包括这部分农民工。农村转移人口市民化的社会保障成本，即未参加城镇职工基本养老、医疗保险的农村转移人口，参加居住地城镇居民养老和医疗保险所需增加的公共财政投入。假设参保城镇职工基本社会保险的农民工比例保持不变，则无锡农村转移人口市民化社会保障成本=农村转移人口数*（农村转移人口城镇化率-1/3）*（城镇居民养老保险人均财政补贴+城镇居民医疗保险人均财政补贴）。

　　2013年市政府将居民医疗保险财政补贴标准由人均340元提高到350元（18周岁以下街道镇少儿及各级各类在校学生的补贴标准仍为250元）。假设当前至2020年，基础养老金标准每年提高40元，医保补助标准每年提高20元，则2015年两项财政补贴的标准分别为4680元、390元，2020年分别为元7080、490元。当前至2020年，新增的外省市农村转移人口来无锡时间均不超过6年，基础养老金财政补贴标准按50%核算，则2015、2020年市民化社会保障成本分别达27.64亿元、65.36亿元。2013-2020年全市各级财政共需投入市民化社会保障资金310亿元，年平均成本为39亿元，市民化人均成本为1767元/年。

表5

2013-2020年农村转移人口市民化社会保障成本测算

年份	单位	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
市民化人口	万人	153.6	167.24	182.22	198.31	215.83	234.87	255.56	278.03
居民养老医疗保险参保人口	万人	83.46	91.91	101.23	111.33	122.40	134.50	147.73	162.19
居民养老补贴标准	元	1860	2100	2340	2580	2820	3060	3300	3540
居民医疗补贴标准	元	350	370	390	410	430	450	470	490
投入总额	亿	18.45	22.70	27.64	33.29	39.78	47.21	55.69	65.36
市民化人均成本	元/人	1201	1357	1517	1679	1843	2010	2179	2351

3、就业培训

　　目前无锡对农民工就业的培训主要有引导性培训、安全生产培训、职业技能培训三种，补贴标准一般为50元、10元、300-1000元不等。实行市民化就业培训政策，意味着农民工享有与城镇户籍人口基本同等的就业培训服务。根据无锡市2012年人力资源和社会保障统计公报推算，全市城镇从业人员约为191.31万人，当年接受各类培训的城镇从业人员约占12%。假设在城镇居住的农村转移人口中，需就业培训的比例也为12%，按2013年平均每位接受培训的农民工补贴500元、以后每年提高10%计算，2013-2020年共需投入财政资金14.10亿元，年平均成本1.76亿元，市民化人均成本为81元/年。

表6

2013-2020年农村转移人口就业培训政府补贴成本测算

年份	单位	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
市民化人口	万人	153.6	167.24	182.22	198.31	215.83	234.87	255.56	278.03
培训人数	万人	18.43	20.07	21.87	23.80	25.90	28.18	30.67	33.36
补贴标准	元	500	550	600	650	700	750	800	850
投入总额	亿元	0.92	1.10	1.31	1.55	1.81	2.11	2.45	2.84
市民化人均成本	元/人	60	66	72	78	84	90	96	102

4、卫生计生

　　卫生计生事业经费投入已全部按常住人口计拨。（1）基本公共卫生服务。2011年度全省常住人口人均基本公共卫生项目补助标准不低于25元，其中中央补贴17.3元，城市不低于30元。国家要求2013年人均基本公共卫生项目补助标准不低于30元，2015年不低于40元。目前无锡人均基本公共卫生补助标准已达40元以上。按照每年增加5元的增速， 2020年无锡人均基本公共卫生补助标准将达65元，城市地区达75元。（2）计划生育经费。2010年全市计划生育人均财政经费支出已达30元，按照每年递增5元的速度，预计2015年达55元以上，2020年达80元以上。2013-2020年农村转移人口市民化共需投入卫生计生经费20.97亿元，年平均成本2.62亿元，市民化人均成本为120元/年。

表7

2013-2020年农村转移人口卫生计生成本测算

年份	单位	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
市民化人口	万人	153.6	167.24	182.22	198.31	215.83	234.87	255.56	278.03
人均基本卫生投入	元	40	45	50	55	60	65	70	75
人均计生投入	元	45	50	55	60	65	70	75	80
投入总额	亿元	1.31	1.59	1.91	2.28	2.70	3.17	3.71	4.31
市民化人均成本	元/人	85	95	105	115	125	135	145	155

5、城市低保

　　目前无锡城乡低保人口约有5.5万人，占全市户籍人口的比重约为1.17%。考虑到在城镇居住的农村转移人口尤其是外省市人口收入较低，可将纳入最低生活保障的人口比例提高到1.5%。根据江苏省低保标准自然增长机制，城市以省辖市为单位，保障标准应不低于当地上年度城市居民人均可支配收入的20%，保障标准增长幅度应不低于当地上年度城市居民人均可支配收入的增长幅度。2012年全市最低生活保障金由460元调整到530元，2013年再次调整到600元。假设2013-2020年全市最低生活保障金标准保持每年增长70元的速度，则2015、2020年全市财政需投入最低生活保障资金分别为2.43亿元、5.45亿元，2013-2020年共需增加低保投入26.58亿元，年平均成本3.32亿元，市民化人均成本为152.10元/年。

表8

2013-2020年农村转移人口城市低保投入测算

年份	单位	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
市民化人口	万人	153.6	167.24	182.22	198.31	215.83	234.87	255.56	278.03
低保人口	万人	2.30	2.51	2.73	2.97	3.24	3.52	3.83	4.17
低保标准	元/月	600	670	740	810	880	950	1020	1090
低保投入	亿元	1.66	2.02	2.43	2.89	3.42	4.02	4.69	5.45
人均成本	元/人	108.00	120.60	133.20	145.80	158.40	171.00	183.60	196.20

6、住房保障

　　目前无锡住房保障主要有廉租房、经济适用房和公租房三个类型。廉租房的保障对象为城市低收入住房困难家庭（覆盖20%以上的城市家庭），优先保障民政部门认定的享受城市最低生活保障的住房困难家庭，保障方式以货币补贴为主，实物配租为辅，实物配租主要面向城市最低生活保障家庭和孤、老、病、残等特殊困难家庭以及其他急需救助的住房困难家庭。经济适用房保障对象为城市中低收入群体，有一定的经济能力，但难于完全依靠自身解决住房问题的中低收入住房困难家庭，价格以保本微利的原则确定，其中政府直接组织建设的只按成本价销售。公租房是由政府投资或提供政策支持，限定户型面积和租金水平，提供给城市中等偏下收入住房困难家庭、新就业人员和外来务工人员租住的保障性住房，租金必须控制在同地段市价的70%左右。住建部已准备将公租房与廉租房政策并轨，探索试点“租补分离”，即被保障对象先按市场水平交纳全额租金，政府再根据其收入状况，给予不同的补贴。2013年市住保局公布的2013年7月至2014年6月公租房补贴标准为7-13元/平方米，按照市场租金70%的标准倒推，同期住房市场租金约为10-20元/平方米。假设公租房补贴标准每年增长10%，财政补贴的人均住房面积为18平方米，市民化人口中1.5%（低保人口占比）享受廉租房补贴政策（补贴标准为市场租金的95%），20%的人口享受公租房租金补贴政策（每平米租金成本取补贴标准上下限的中间值），经济适用房建设的税收损失不计入市民化住房保障成本，则2013-2020年共需投入住房保障资金111.86亿元，年均成本为13.98亿元，市民化人均成本为643元/年。

表9

2013-2020年农村转移人口住房保障投入测算

年份	单位	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019	2020
市民化人口	万人	153.60	167.24	182.22	198.31	215.83	234.87	255.56	278.03
公租房补贴标准均值	元/m2	10.00	11.00	12.00	13.00	14.00	15.00	16.00	17.00
市场租金均值	元/m2	14.29	15.71	17.14	18.57	20.00	21.43	22.86	24.29
廉租房补贴人口	万人	2.30	2.51	2.73	2.97	3.24	3.52	3.83	4.17
公租房补贴人口	万人	30.72	33.45	36.44	39.66	43.17	46.97	51.11	55.61
廉租房补贴投入	亿元	0.68	0.81	0.96	1.13	1.33	1.55	1.80	2.08
公租房补贴投入	亿元	6.64	7.95	9.45	11.14	13.05	15.22	17.66	20.42
住房保障投入	亿元	7.31	8.76	10.41	12.27	14.38	16.77	19.46	22.50
市民化人均成本	元/人	476	524	571	619	666	714	762	809

　　综合以上6项基本公共服务和城市福利的成本分析，2013-2020年无锡农村转移人口市民化共需投入各级财政资金1023.17亿元，其中义务教育占52.73%，就业和社会保障占31.69%，住房保障占10.93%，卫生计生及城市低保约占4.65%。平均每年需投入各级财政资金127.90亿元，平均每年人均投入成本为5089元。

表10

2013-2020年农村转移人口市民化各项财政投入总额及所占比例

公共服务	2013-2020投入总额（亿元）	年均投入额（亿元）	占总投入的比例（%）
义务教育	539.54	67.44	52.73
社会保障	310.12	38.77	30.31
就业培训	14.09	1.76	1.38
卫生计生	20.98	2.62	2.05
城市低保	26.58	3.32	2.60
住房保障	111.86	13.98	10.93
投入合计	1023.17	127.90	100.00

五、无锡完善外来农民工社会保障的若干政策建议

　　城市化不仅在于改变农民的职业和居住地，让进城农民为城市创造财富，而不能获得与市民同样的待遇，这不符合社会公平正义的要求。城市化的最终目的，是要借助于工业化和城镇化的推动，使现有的农村转移人口在身份、地位、价值观、社会权利以及生产、生活方式等各个方面，全面向城市市民转化，从而实现其城市生活的融入。其具体内容应该包括：生活质量提升，行为方式转变，人口素质提高，社会活动参与，思想观念融合，基本权利保障和公共产品（服务）的公平享受。就社会保障而言，是要按中共十八大报告提出的要求，“逐步建立以权利公平、机会公平、规则公平为主要内容的社会保障体系”。

（一）以人为本，以城乡一体化为目标，统筹推进农村转移人口市民化

　　农民工的社会保障的本质，是农村转移人口的市民化。无锡推进农村转移人口市民化的基本思路应该是：坚持以人为本，以城乡一体化为目标，建立城市与乡村之间有机融合的发展机制，创新人口服务管理体制，统筹协调解决城市化进程中的农村问题和农民问题，实现城乡二元结构向现代经济社会结构的成功转型。

1、建立统一、高效、专责的人口管理服务机构。着眼于促进人的全面发展，以全面加强人口管理服务为核心，分级建立统一、高效、专责的人口管理服务机构，专门从事人口信息管理，加强人口统计和预测分析，强化有关人口执法和管理的监督，研究制定有关人口管理与发展的规划、法规和政策建议。

2、健全条块结合、以块为主和责权利相统一的人口管理服务体系。理顺人口管理关系，健全市、区（市）、街道（乡镇）、社区四级人口管理服务体系，合理划分权限，推动重心下移，增强基层社区的管理服务功能。

3、建设社区化集中采集、数字化统一管理和按权限分类查询的人口综合信息服务网络。与新的人口管理服务体系相配套，以电子政务平台为依托，建立统一、高效的人口综合信息服务网络，实现人口信息的集中采集，整合人口信息资源，实现人口信息共享，加强人口信息服务。

4、形成社会化、社区化和“以证管人”、“以房管人”相结合的人口管理服务新模式。推进人口管理服务的社会化、社区化，加强多个职能部门及社会团体协调合作，形成以证管理的合力。同时，加快完善房屋出租管理的有关政策和法规，严格规范出租屋管理，全面推行出租屋租赁合同登记，强化出租屋业主和雇用单位在外来人口管理方面的责任。

（二）加快户籍制度改革，妥善解决农民工社会保障的体制隔阂

　　长期以来，对城乡人口实行不同的户口性质是维系城乡二元结构的重要制度，也是农村转移人口市民化的重大障碍，随着社会文明进步，这种制度设计将逐步加以改变。但是，由于现行体制下城市给予农村转移人口同城待遇的条件还不完全成熟，同时也有部分转移人口因土地利益等原因不愿将户口迁入城市，因此，现阶段的工作应是主动适应国家关于推进户籍制度改革的要求，既要尊重农村转移人口户口迁移的自由选择权，又要正视城乡利益待遇现实差距和地方承担能力，更加注重人的城镇化和市民化，淡化户口的城镇化和市民化。首先通过居住证制度的推行和人口公共服务均等化体系的构建，打破农民工与城镇居民间由于户籍制度所造成的身份、地位等区别，让农民工通过创业、劳动提高承担市民化成本的能力；然后依靠改革和发展，逐步解决农村转移人口市民化的体制性问题，以及那些由于资金制约目前还暂时无法解决的问题，通过社会的统筹协调，实现长远的均衡和谐。

　　推进户籍制度改革，必须注意与国家法律法规和政策衔接，必须注意适应经济社会发展的实际情况，必须注意尊重农村转移人口的主体意愿和切身利益。其重点在于适度降低城市尤其是小城镇户籍准入门槛，对符合落户条件的农村转移人口解决户口迁移问题，相应给予市民待遇；对尚未具备条件或没有户口迁入意愿的农村转移人口，实行居住证制度，将居住证与基本公共服务待遇挂钩，实行以证服务管理，使之享受“准市民”待遇，逐步实现市民化。并注意协调人口、资源、环境的综合平衡，针对资源环境承载压力大的现实情况，继续实行适度从紧的户口迁移政策，控制经济密度和人口密度，防止城市盲目扩张。

　　解决农村转移人口市民化问题是一项系统性、长期性工程，户籍制度改革只是其中一个重要环节。当前加快户籍制度改革的主要工作：一是逐步有序放开城镇落户限制。根据城市发展定位和人口功能区规划，分类推进户籍改革，重点推动本地农村人口就地就近转移，在市内实行本地居民户口通迁制度，只要有合法稳定住所的，迁移不受就业、社保等限制。二是全面实施流动人口居住证制度。立足加强人口服务管理，保障流动人口合法权益，促进人口均衡发展，按照条块结合、以块为主、属地管理、服务便捷的原则，明确各级政府和相关部门职责，做好外来人口居住登记和居住证申领、发放、使用等服务管理工作，为以证服务管理提供基础和保障。三是梳理并落实依托居住证享有的基本公共服务项目，以积极稳妥、量力而行为原则，全面梳理依托居住证向外来人口提供的劳动就业和培训、入学、医疗、住房、社会保障等方面的基本公共服务项目，并做好以证服务属地落实工作。四是尽快建立完善以就业、居住、社保等要素组成的积分制落户政策，形成累积式、阶梯式落户通道。

（三）遵循演进规律，分步完善农民工社会保障制度设计

　　社会保障制度的演进有其特定的规律，一般来说，在制度建设的初期，主要是要扩大其覆盖面，将更多的人纳入保障体系，奠定保障制度的基础；而随着参保人员的增加，不同社会群体的保障需求不尽相同，解决制度公平性的问题被提上重要位置；而随着保障水平的普遍提高，保障基金的收支平衡成为突出矛盾，亟需解决的是财务的可持续性。就农民工参加社会保障来说，当前正处于从第一阶段向第二阶段过渡时期，在现有经济发展水平下，适应农民工群体不断分化的实际情况，为进城农民工提供适度的社会保障，满足其多样化的社会保障需求。

　　所谓农民工社会保障制度设计，并不是要建立单独的农民工社会保障体系，而是如何使农民工这一特殊群体如何与现有的社保制度相接轨，并逐步实现城乡社会保障一体化的目标。遵循社保制度的发展规律，当前应重点保障农民工的基本生活。在他们遭遇伤残、疾病、失业、丧失劳动能力和生活特别困难时，能通过保障给予最基本的救助，维持其本人和家庭成员的基本生活。具体包括最低生活保障、基本医疗救助、廉租住房等。在此基础上推出优先发展项目，逐步提高保障水平，满足农民工特别是大量灵活就业农民工多样化的保障需求，使他们在平等择业、医疗、教育、文化等方面，享受与当地居民同等的待遇。而后建立城乡一体、保障全面发展的社会保障体系，通过公共服务和社会福利的整合作用，最终消除农民工的身份标签，使之在经济、社会、文化等各方面完全融入城市。

　　农民工社会保障制度的设计还要有一定弹性，在适应农民工分化、流动的前提下，建立责任共担、成本分担的机制。其中社会保障和公共服务的基础设施建设，以及基础教育、公共卫生、文化和体育等的基本经费，主要由政府承担。使用农民工的企业主要是依法承担农民工参加社会保障的缴费，在具备条件的情况下，也应当承担医疗、教育、培训的部分救助责任，还可以承担廉租房建设和提供的优惠。社会各界则可以通过一定的社会机构和组织，为农民工中的困难群体提供可能的救济和帮助。而农民工本身，除了承担社会保障的个人缴费义务外，在子女教育、老人赡养等方面也要自觉发挥家庭的保障功能。

（四）抓住重点难点环节，有效落实农民工社会保障服务

　　在现有条件下推进农村转移人口市民化，让转入农民享受与城市居民同等的社会保障和公共服务，还存在多方面的制约因素。只有抓住关键环节，突出重点难点，加快完善水平适度、覆盖广泛、重点突出的基本社会保障和公共服务体系，才能逐步实现保障服务由户籍人口向常住人口扩展，保障符合条件的农村转移人口与本地居民逐步享有平等基本公共服务，有效解决他们最关心、最直接、最紧迫的问题。

1、教育。调整城市义务教育方面中央、省、市的负担比例，合理安排财政支出中农村与城市教育支出的比例，改进补助办法。坚持以流入地全日制公办中小学为主，向农村转移人口随带适龄儿童、少年提供免费九年义务教育和普惠性学前教育，并开通接受义务教育后在当地参加升学考试的路径，将家庭经济困难的农村转移人口子女纳入政府主导的扶困助学范畴，落实资助政策。

2、劳动就业。保障农村转移人口免费享有就业和劳动关系政策法规咨询，提供职业供求信息、市场工资指导价位信息和职业培训信息、职业指导和职业介绍、就业和失业登记等服务；免费享有创业咨询指导、创业培训、创业项目推介，获得创业小额担保贷款贴息；享有职业技能培训补贴和职业技能鉴定补贴；符合条件的新成长劳动力享有6—12个月的补贴性劳动预备制培训。同时在劳动人事争议调解和仲裁方面，提供法律咨询和维权服务。

3、社会保险。以农村转移人口为重点，扩大职工基本养老保险、基本医疗保险、工伤、失业和生育保险覆盖面，完善被征地农民基本生活保障制度，实行先保后征。按照基础养老金全国统筹要求，完善账户管理，规范缴费和缴费年限计算办法，健全基本养老保险关系的转移接续机制，逐步推进城乡和跨地区养老保障制度有效衔接。逐步消除三项基本医疗保障制度间的交叉和断裂，完善基本医疗保险关系转移接续办法和医疗费用结算办法，全面实现异地就医即时结算，逐步实现跨省市异地就医结算。

4、基本医疗卫生和计划生育服务。为农村转移人口免费提供居民健康档案、健康教育、预防接种、传染病防治、儿童保健、孕产妇保健、老年人保健、高血压等慢性病管理、重性精神疾病管理、卫生监督协管等基本公共卫生服务。针对老龄社会的现实状况，创造条件，探索建立城乡一体的公共护理保险机制，妥善解决失能老人的生活护理问题。对外来妇女住院分娩补助、适龄妇女宫颈癌乳腺癌检查等，与城市居民一视同仁；为外来育龄人群免费提供避孕药具、避孕、节育技术服务及孕前优生健康检查；免费提供计划生育、优生优育、生殖健康等科普宣传教育和咨询服务。

5、住房保障。加强公租房、廉租房的规划和建设，合理布局，优化结构，对企业配建农民工集体宿舍、农民工公寓等予以政策扶持，拓宽住房保障渠道。通过制定政策，健全制度，把符合条件的外来务工人员家庭纳入住房保障范围，为在城镇稳定就业而住房困难的农村转移人口提供公共租赁住房。完善住房公积金管理办法，把建立稳定劳动关系的农民工纳入住房公积金制度覆盖范围，完善公积金提用和贷款办法，对外来务工经商人员购房、租房给予支持。

　　要逐步建立全国统筹的社会保障体系，健全地方政府为主、统一与分级相结合的公共服务管理体制，增强保障服务均等化协调机制，加强市域内基本公共服务均等化的统筹职能，搞好投资、财税、产业、土地与人口政策的配套协调，促进公共服务资源在城乡、区域之间均衡配置。要完善公共财政预算，优化财政支出结构，用于社会保障的财政资金，逐步由专项补助转向规范的专项资金和一般预算资金，并确保增长幅度与财力的增长相匹配、与基本保障和公共服务需求相适应，促进按地区常住人口安排基本公共服务支出，构建以政府为主导、充分体现社会公平的再分配调节机制。要面向外来农民工相对集中的社区，适当增加投入搞好公共服务设施建设，全面建立以基层社区（村）“一站式”服务平台为重点的基本公共服务网络，进一步提高设施标准化和服务规范化、专业化、信息化水平，为包括转移人口在内的社区居民提供证照办理、房屋租赁、就业指导、社会保障、教育培训、医疗卫生、计划生育和信息采集等综合服务，确保城乡居民能够就近获得基本公共服务。