2009年中国民间商会论坛--中国商会法立法研讨会2009年9月18日—20日在无锡国际饭店举行

    人民政协报报道：商会立法应立足国情
    9月19～20日，无锡召开民间商会发展论坛2009年会，这次论坛是由中国民(私)营经济研究会、北京洪范法律与经济研究所与无锡市发改委、市工商联(总商会)、无锡市场协会联合举办，已连续举办了八届。据了解，我国的行业商会协会立法已经列入全国人大二级立法规划。本次研讨会的主题，旨在从中国国情出发、借鉴国外有益经验，探讨中国商会立法的必要性、指导思想、基本原则和立法路径选择，并就几个由民间研究机构起草的法案建议展开深入讨论，为全国和地方政府进行行业商会协会立法提出建议。

　　现状:地方试水踊跃
　　据无锡市发展和改革委员会官员介绍，行业组织的改革发展是该市七项重点改革之一。早在2003年，无锡市就制定了《无锡市促进行业协会发展条例》，去年起，该市又开展了行业协会承接政府职能转移的试点工作。先行选择了市经贸委、市科技局、市建设局和市市政公用事业局4个部门和市场协会、市建设协会等5家行业协会为试点单位，初步梳理出制定行规行约，拟订行业发展规划、资质认证培训等22项职能，通过转移、授权或委托的方式交给行业协会承担，并建立了相应的政府购买服务制度。
　　无锡市工商联副主席王海宝以《无锡市工商联在行业协会商会改革中的作用》为题发表了演讲。他说，从2005年开始，无锡市的行业组织归口管理工作大致经历了三个阶段:一是准备阶段。主要任务是将行业组织与挂靠的政府部门在人员、场所、经费“三脱钩”，实现政社分开；二是实施阶段。2007年6月市政府将社团组织分为经济类、社会科学类、自然科学类、文化艺术类和体育类协会(商会、学会)，分别归属工商联、社科联、科协、文联、体育局五个部门管理，形成民政部门注册登记、归口管理部门业务管理、政府职能部门业务指导的“三元管理模式”；三是完善阶段。由各行业协(商)会承接政府通过转移或授权、委托的方式赋予的相关业务职能，并由市发改委、民政局牵头制定行业组织管理规定以及行业组织规范化建设评估标准，进一步发挥各行业协(商)会提供服务、反映诉求和规范行为的作用。
　　“通过层层推进的改革方法，目前基本上形成了民政部门负责注册登记、归口管理部门负责业务管理、职能管理部门负责业务指导的无锡特有的‘三元管理模式’。工商联作为经济类行业组织归口管理部门，是‘三元管理模式’中的‘一元’，履行着业务主管单位职责。”王海宝说。
　　“无锡的基本做法在全国工商联系统有重要的借鉴作用。”全国工商联会员部部长刘红路说，它部分地回答了学者专家提出的一些问题，比如行业协会业务主管单位和行业主管部门是一家的弊端。无锡工商联提出的三元结构也许是现阶段的一个解决办法。工商联作为行业商(协)会的业务主管单位，主要是抓行业商(协)会领导班子和工作机构的自身建设，帮助协调改善商(协)会生存发展的外部环境。而行业商(协)会的业务指导还是靠政府有关部门，工商联负责组织协调。各地工商联被授权业务主管单位资格后，都可以学习借鉴无锡市工商联的做法。
　　事实上，无锡只是我国关于商协会地方立法的一个缩影。据无锡中国商会法立法研究课题组组长浦文昌介绍，目前，在全国制定条例的有上海市、广东省及深圳、无锡等地市。此外，还有26个省自治区36个地市出台了地方性行政规章或政策意见。

　　建言:本土性是关键
　　各地踊跃的立法实践，为全国立法积累了经验。这也让一些观察者对我国商(协)会立法上升到“法律”层面充满信心。不过，从参加此次研讨会的专家分析来看，问题仍然不少。
　　在华东政法大学副校长顾功耘看来，商会立法首先要解决的问题就是上位法缺失。他说，我国民法在上个世纪80年代后期就有了《民法通则》，它对民事主体有详尽的规定。但市场经济发展到今天，中国经济已经在世界占有举足轻重的地位，关于商事活动的法律也制定了多部，而关于商事活动仍缺一部基本法，因为对什么是商、什么是商人现在都没有明确的规定，就更不用说由这些主体组成的团体是否有法人地位的问题。
　　答案已经隐藏在问题之中。“本土性”、“国情”、“特色”……无论是来自哪个领域，几乎每个演讲嘉宾都在重复地强调这些词。
　　在一些地方立法实践中，一业一地一会的规定经常出现。据此，刘红路认为，这种现状必须逐步改变。“在商会立法中应坚持两个原则，首先就是适度竞争原则。”刘红路说，当前，行业商(协)会的发展应当打破一业一地一会的限制，鼓励适度竞争。在实践发展中注意总结经验，完善机制，进一步为立法创造条件，打好基础，真正落实国办发〔2007〕36号文件中提出的“行业协会之间可适度竞争提高服务质量”。现在仅工商联系统一万多家行业商会就有约2/3没有注册，只有通过进一步的适度竞争，大胆实践，工商联才有更多的话语权，立法才有基础。
　　此外，刘红路提出，商会立法中应注重历史传承的原则。“我们是制订中国特色的商会立法。在立法过程中，不光要借鉴国外的立法经验，还要把中国传统商会和商人经商中的优良传统、自律自治的做法体现在商会立法中。”刘红路说，工商联在商会的历史传承中有着特殊的优势，无锡工商联等许多都是百年商会。商会发展和立法不应当忽视工商联。工商联的发展也离不开行业商会和基层商会。
　　“继承和发展是一个事情的两面，都不可忽视。这种承前启后的优势是工商联组织作为商会组织的一大优势。”刘红路说。
　　江苏省工商联副主席桂德祥说，商(协)会立法是大势所趋，既是商会发展的需要，也是社会改革发展的需要。在这一过程中，一定要注意“三个明确”:明确政府、商(协)会和企业三者之间的关系；明确桥梁纽带与自治自律的关系；明确国外先进经验与中国特色相结合的关系。
　　无锡中国商会法立法研究课题组组长浦文昌认为，我国商会等行业组织发展迅速，但在体制、机制上存在许多问题。比如，在体制上，没有形成商会与行业组织的有机结合、纵横交错、分工明确、功能互补的完整体系，特别是地方综合性商会功能严重缺位。在机制上，自治性互益性自律性严重不足，活动空间狭小。体制内商会和协会的行政化、官僚化严重。
　　但他并不主张全国为行业协会统一立法。浦文昌提出，在上位法及商会法缺位的情况下，作为过渡，提倡在省地市一级制定有关行业协会商会的行政法规或条例。这种地方立法要注意处理好行业协会与行业商会、体制内行业协会和体制外行业协会的关系，努力推进政府职能转变，为行业协会发挥功能提供活动空间和政策环境。同时，他建议，为协调全国地方立法，国务院应出台指导意见。 
   

    浙江大学公民社会研究中心的报道

    2009年9月19日-9月20日，民间商会论坛2009年会暨中国商会法立法研讨会在无锡市举行。浙江大学公民社会研究中心主任郁建兴教授、中心团队成员江华、周俊和宋晓清等一行四人出席。
民间商会论坛由中国民（私）营经济研究会、北京洪范法律与经济研究所与无锡市发改委、市工商联（总商会）、无锡市场协会联合举办，迄今已连续举办八届，在国内具有较大的影响力。
    今年论坛的主题是讨论中国商会法立法问题。在论坛召开的两天时间里，与会各界人士进行了深入和详尽的讨论，其中的核心问题和焦点议题综述如下：

一、商会立法的时机是否成熟
    部分学者认为，国内对商会立法的研究已有一定积累，立法的现实必要性也已具备，应积极推动立法。也有学者认为，目前各界对商会立法中的一些基本问题还存在重大的分歧，例如：未来中国商会立法及其管理体制的改革，应遵循英美自由主义模式、大陆法团主义模式、日本、台湾地区的混合模式或是某种有中国特色的创新模式？因此，在对这些问题尚未取得共识前，应谨慎推进商会立法，避免仓促立出恶法。还有与会者认为，尽管商会立法具有很强的现实必要性，但受到现有政府体制、立法程序和利益结构等因素的影响，立法进程可能会非常缓慢。吴敬琏教授认为，上述意见都有一定合理性，但仅就商会立法的课题研究而言，至少有两方面的意义：一、通过商会立法研究，提出商会立法的方案，就是在给社会各界发出信号、向政府提出立法的必要性，进而推进立法的进程；二通过已有相关课题的推进，研究清楚与商会、商会法有关的各方面问题。课题研究活动以及各种研讨活动，也为今后大众参与立法活动设立了重要的实践基准。

二、目前商会立法中最关键、争议最集中的问题
    吴敬琏教授认为目前商会立法中最关键的问题，就是回答商会组织的本质是什么。目前常见的观点大致有三类：一类是依照国内有关政府文件将商会定义为政府授权的中介组织；另一类是参照工商联的双重属性，将商会界定为具有统战性和民间性的组织；还有一类认为商会是商人自愿建立的自治组织。这一问题之所以重要，原因在于对商会本质的界定将会影响我国商会立法模式的选择。目前国外商会法大致有三类模式：英美法系的自由主义模式，大陆法系（以法德为代表）的法团主义模式以及日本、台湾地区的混合模式。我国商会立法过程中，如要对上述模式有所借鉴，应审慎地考虑这些模式的历史背景和法律的演变过程，同时还要注意到这些模式与中国商会实践的差距。

    第二个问题是关于商会管理体系中的“一地一会、一业一会”问题。与会代表的意见有三种：一种意见认为这一规定妨碍商会间的竞争，阻隔优质商会的产生，造成商会激励机制的缺失，十分不合理，应该在未来立法中突破这一规定；另一种意见认为这一规定虽然不合理、但在实践中往往是无效的，商会可通过行业细分，变更商会的代表层级等方式绕开这一规定。因此不必在立法中将太多力量耗费在这一问题上；还有一种意见认为，目前可以依照国办发2007[36]号文件中的精神，部分放开行业协会、商会间的有限竞争。吴敬琏教授认为在立法过程中应该注意到法团主义在这一问题上的消极影响。

    第三个问题是关于商会职能的界定问题。目前不少地方政府正在推动部分政府职能向行业协会商会转移的改革工作。与会代表对此大致有两种意见：一种意见认为通过职能转移，政府将一些管不好、不该管的职能归还给社会，是一种进步；另一种意见认为，行业协会商会是自治组织，履行何种职能应由其成员自行决定，无须政府转移职能，同时要警惕政府在职能转移过程中卸责、将包袱强加给行业协会、商会的可能。吴敬琏教授认为，商会职能的界定与对商会的定义有关。在确定某些具体职能时应十分谨慎，如协会/商会是否可以履行制定行业技术标准的职能就值得慎重讨论，另外如价格协调职能则绝对不能写入立法草案中，因为这将引起行业内价格串谋、扰乱市场秩序。

    第四个问题是商会法人治理结构问题。目前学者关于政府与商会关系、商会管理体制等宏观层面的法律问题还有遵循何种模式的争议。但是无论是英美自由主义模式还是大陆法团主义模式下的商会都绕不开一个共性的问题即商会组织内部的法人治理的问题。在立法中对商会法人治理的基本结构进行规定可以说是本次研讨会中达成的最为普遍的共识。吴敬琏教授进一步指出，完善商会行业协会的法人治理结构也是商人学习民主自治理的重要途径。

    第五个问题是政府监管商会的问题。目前国内行业协会管理体制有三种：最通常的是由民政部门担任登记注册单位、职能部门担任业务主管部门的所谓“双重管理”体制；无锡市通过将业务主管职能统一归口到市工商联，同时保留职能管理部门，构建了行业协会商会的“三元管理模式”；深圳市首先通过设立行业协会服务署归并此前分散在各政府部门的业务主管职能，然后在服务署运行三年后将其并入市民间组织管理局，最终形成了行业协会商会的“一元管理模式”。吴敬琏教授从分析三元管理模式入手，认为其中的业务主管职能与商会的自治性有冲突、行业主管职能原本就是计划经济时代的概念。他还对各地民政部门对行业协会开展的评估工作发表了看法，认为政府无须对商会行业协会的职能绩效进行评估，因为这本是协会所有者的事。政府唯一要做的就是对行业协会内部的治理结构、治理程序进行合规性监管。

三、商会组织发展与商会立法
    参加此次研讨会的学者在深入讨论与商会立法直接相关的议题之外，还基于各自的专业背景对其中所涉及的更高层次的问题进行了思考。例如，华东政法大学顾功耘教授认为，中国商会立法牵涉到两部上位法的制定：一、商法，商、商人这些基本的法律概念问题都需要由这部法律来界定，这样商会立法才能“名正言顺”；二、结社法，我国公民的结社权受到宪法的保障，但法人是否具有结社权则需要有一部结社法来明确界定。这两部上位法的立法滞后是目前商会立法遇到许多问题和争议的重要原因。多位政治学背景的学者从中国公民社会发展与国家-社会关系变迁的角度，讨论了商会立法的意义及其可能的发展趋势。
郁建兴教授在大会发言中，首先介绍了有关中国公民社会发展的代表性观点，指出它们大都带有国家中心主义的色彩，而忽视了公民社会发展的内在动力。在研究商会立法时，不但要推进商会外部制度环境的构建和完善，还要注重对商会内部制度——法人治理规范的研究。他基于ICSD今年七月对温州行业协会商会的调研数据，分析了温州行业协会商会在法人治理方面取得的进展及其限度，并提出了完善行业协会商会法人治理的建议。江华教授的发言基于温州民间商会的实践经验，评述了此次立法研讨会中的两套商会立法方案的适用性，并就代表性、自主性、一业一会等商会立法中的几个关键性问题发表了自己独特的看法。
    在研讨会期间，与会的ICSD团队成员与学者、政府官员及其他社会各界人士进行了广泛地交流，就中国公民社会发展以及行业协会商会立法方面的问题进行了深入地讨论，加强了与各界人士的联系。

    
    大会主席台 自左起：刘红路、陈永杰、孙志亮、吴敬琏、 王国忠、保育钧

   
    大会主席台

   
    自左至右：汤可可（无锡市政协研究室主任）、王海宝（无锡市工商联副主席）、宋美云（天津历史研究所研究员）、聂延玲（巴黎工商会北京办首席代表）、徐欣、Andrew. Watson(澳大利亚阿德莱德大学教授)

   
    大会会场

   
    时任无锡市副市长王国中到会致词

   
    江苏省发改委副主任曲福田大会致词

   
    中国民（私）营经济研究会会长接受记者采访

   
    国家发改委孔泾源（右一）与江苏省发改委副主任曲福田（右二）、原国家体改委陆涌华（左一）交谈

   
    吴敬琏教授与代表亲切交谈

   
    德国中小企业总会中国办首席代表托马斯（中）

    民间商会论坛2009年会•中国商会法立法研讨会代表名单